上海報道　本報記者　周揚　實習記者　陳捷

　　上海的財政體制正在醞釀新一輪變革。

　　記者從上海財稅部門獲悉，“鎮財區管”試點已經在上海4個區縣的12個鄉鎮推行。這項改革旨在規范基層政府的收支行為，將鎮級財政的部分職權交由區縣管理和監督，實現財權上收。

　　“鎮財區管”的原形是“鄉財縣管”——2003年由安徽省率先試行，在財政部的推動下，全國已有28個省區實施了鄉財縣管改革。

　　上海的試點帶有顯著的地方特色，“鎮財區管”并沒有照搬外省的模式。

　　試點的五項措施

　　今年3月，上海市財政局下發＜完善上海區縣以下財政體制的指導性意見＞，標志著“鎮財區管”試點的開始。金山區、奉賢區、南匯區、崇明縣被選為試點區縣。

　　據南匯區財政局辦公室工作人員介紹，該區選擇了兩種類型的鄉鎮進行試點：康橋鎮是比較富的鎮，六灶鎮和老港鎮相對比較窮，“通過不同類型試點看效果，如果試點成功，會繼續推廣到其他鄉鎮。”

　　崇明縣則選擇了人均財力低于全縣平均水平的五個鄉鎮為試點單位。

　　上海財經大學公共經濟與管理學院教授馬國賢分析說，農業稅取消后，以農業為主的鄉鎮主要依賴上級的財政轉移支付，這類鄉鎮改革的阻力較小，因而率先試行。

　　鎮財區管改革的主要內容分為五項：區級

　　預算編制方面，強化了區政府對鄉鎮預算的監督。參加試點的南匯區康橋鎮財經中心主任曹豪說，“預算總會計由區財政局直接派駐鄉鎮，監督預算的執行。”

　　這是鎮財區管最直接的一項措施，上級派駐的會計不會受到鄉鎮領導的干擾，從而管住了鄉鎮的“錢袋子”。

　　曹豪表示，改革之前，鄉鎮的一些支出并沒有按照年初預算執行。鎮財區管以后，一切將按照預算執行。

　　“賬戶統設”是第二項主要措施。康橋鎮在鄉鎮撤并以后，最早有30多個財政賬戶，后來縮減到18個賬戶；鎮財區管后，只剩下10個左右的財政賬戶，歸口到區財政部門管理。

　　金山區的試點規定“鎮財政資金帳戶的開設，須經區財政國庫管理部門核準后辦理。不按規定開設的財政賬戶，一律撤消。”

　　第三項措施是政府統一采購。曹豪舉例說，原來鄉鎮某部門要購置8000元的電腦，實際花費了7500元，就有500元留在了部門單位。現在由鎮政府辦統一到區采購中心辦理，這多余的500元仍留在鎮財政的賬戶上。

　　第四項是集中收付，康橋鎮實行了工資統發。以前鎮政府各部門的人員工資，先發到各個部門，然后再由各部門發到個人。現在統一由鎮財政發到個人手中，減少了中間層級。“避免了因為人員調整帶來的不必要支出。”曹豪說。

　　第五項“票據統管”的改革上海推行已久，各個鄉鎮都比較規范。崇明縣的做法是，“對政府及下屬事業單位的票據進行了清理，并已按要求建立統一的票據‘領、用、存’登記制度，以規范票據管理”。

　　上海市財政局在總結試點情況時認為：鎮財區管“一是強化了上級財政對下級財政的監督管理；二是增強了試點鄉鎮的財力；三是鎖定部分區縣鄉鎮債務。”

　　專家建言改革應因地制宜

　　控制鄉鎮債務、緩解基層財政困難是安徽推行“鄉財縣管”的最初目的。國家財政部因此在全國推行，并力求2008年全面實現“鄉財縣管”。

　　但上海的財政實力雄厚，大部分鄉鎮的債務問題已得到解決。上海目前的市、區、鎮三級行政管理體制與其他省份的省、市、縣、鄉四級體制完全不同。

　　上海財經大學教授馬國賢說，浦東有些鄉鎮年財政收入有四五億，多的達到七八億元，財力超過了有些省份的縣級市。

　　在此背景下，上海是否有必要進行鎮財區管改革，或在多大范圍內進行鎮財區管成為了爭議的焦點。

　　財政部2006年下發的＜關于進一步推進鄉財縣管工作的通知＞強調，“根據各地鄉鎮經濟和財政情況確定鄉財縣管的實施范圍，不搞‘一刀切’。除財政收支規模大，并且具有一定管理水平的鄉鎮外，原則上推行鄉財縣管。”

　　在馬國賢看來，以農業為主的鄉鎮推行“鄉財縣管”有一定的可行性，而上海的大部分鄉鎮承擔了經濟發展和建設的職能，推行鎮財區管未必更有效率。

　　馬國賢說，搞鄉財縣管的前提是，鄉鎮管不好自己的財政，所以委托上級來管。倘若鄉鎮本身就能管好，比如通過鄉鎮財政的公開，基層民主監督的改革管好了鄉鎮的財政，是否還有必要進行這樣的改革？

　　十七大報告提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，對于上海的鎮財區管試點而言，必須要明確區縣與鄉鎮的事權如何劃分。

　　“只有使各級政府財力與其事權相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上對應的公共產品和公共服務。”馬國賢認為，公安、民政、教育、醫療、交通應當是從區一直管到基層的，財權如果由區里掌握，鄉鎮就發展成社區的概念，只承擔了社區的公共服務職能。

　　從鄉鎮預算監督的另一個角度來說，人大才是行使監督權的真正主體。上海市人大培訓工委調研員周梅燕評價說，“鎮財區管改革使財政垂直管理的意圖十分明顯，從這個意義上講，人大對預算的審查權力被弱化了。”

　　目前全國推行的“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革試驗，將逐步形成中央、省、市縣三級財政的“扁平化”框架。上海的“鎮財區管”試點或許能提供財政管理體制的另一種思路。

　　據財稅系統人士透露，為了配合鎮財區管試點的推廣，上海市財政局已經在醞釀相關的激勵機制。