“大交通”考驗

　　“大交通”要真正發揮作用，取決于交通運輸部內部能否整合到位，市場化改革能否深入推進

　　“機關人員鐵路總公司全盤接下來了，需要分流到其他部門都從這走�！币晃唤咏鼑�家鐵路局人士介紹說，伴隨著鐵道部的撤銷，該部門903名在編公務員正面臨著是去還是留的抉擇。

　　今年“兩會”期間，交通運輸部部長楊傳堂向媒體透露了原鐵道部人員分流去向，“有些進入中國鐵路總公司，有些進入交通運輸部或國家鐵路局，還有部分人員將進入地區鐵路局”。

　　這僅僅是鐵路改革人員分流計劃中的一部分，18個地方鐵路局機關工作人員，同樣面臨身份轉換。

　　根據今年“兩會”確定的大部制改革進程，3月底之前，國家鐵路局“三定”(定職能、定機構、定編制)方案已印發至各省、部，至此，鐵路政企分開改革懸念悉數揭曉。

　　按照此方案，國家鐵路局由交通運輸部管理，其職能主要以行政和監管為主，同時成立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州七個地區鐵路監督管理局，負責轄區內鐵路監督管理工作。

　　在國家鐵路局加盟后，交通運輸部實現了對公路、鐵路、民航、水路等多種運輸方式的集中式管理，成為名副其實的大部門。

　　2008年以來，交通運輸部連續兩次成為政府機構改革對象，實屬罕見，改革力度之大和影響之遠自不待言。然而，由于內部整合和市場化改革不到位，加上外部多方掣肘，“大交通”格局的形成尚待時日，最新的鐵路局改革，則是另一場復雜的職能分解和利益分割，其中考驗頗多。

　　鐵路改革第一步

　　鐵路系統總資產4.3萬億元，現有職工200萬人，實行高度壟斷的政企合一模式。和其他行業不同，鐵路改革波及面廣，影響大，同時改革成本高，因而在此前多年，雖然改革呼聲高，但是一直沒有實質動作。

　　2013年新一屆政府的第一次政府機構改革，鐵路便列其中，根據改革方案，今年3月開始實行鐵路政企分開，原鐵道部不再保留，同時組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。

　　北京交通大學教授榮朝和認為鐵路政企分開一步到位不太現實，最高層把鐵路改革分成了若干步來實施，這次邁出的是第一步。

　　鐵路改革并未借鑒電力、電信等壟斷行業的改革經驗，多位知情人士透露，考慮到運輸安全和職工隊伍穩定，以及中國高鐵的國際競爭力，高層并未推進鐵路企業更為深入的改制重組。

　　3月17日掛牌成立的中國鐵路總公司，注冊資金1.036萬億元，為部級國有獨資企業，財政部履行出資人職責，原鐵道部部長盛光祖出任公司總經理。原鐵道部所屬18個鐵路局(含廣州鐵路集團公司、青藏鐵路公司)、3個專業運輸公司及其他企業全部劃歸中國鐵路總公司，如此規模、如此規格的企業極為罕見。不過，鐵路的行業壟斷問題并未解決，是這輪大部制改革的一大遺憾。

　　國家鐵路局承接了原鐵道部的部分安全生產監管職能，今后，該局主要以行政和監管為主。

　　在業務司局設置上，亦體現濃厚的監管特色。按照“三定”方案，該局下設綜合司、科技與法制司、安全監督司、運輸監督管理司、工程監督管理司、設備監督管理司、人事司七個內設機構。同時“三定”方案明確將成立七個地區鐵路監督管理局。

　　在原鐵道部政策和規劃職能劃歸交通運輸部以后，部門內部逐漸形成了部決策、局執行的內部治理結構，部門決策、執行、監督職能適度分開局面初步形成。

　　人員安置事關穩定，歷來是政府機構改革最難一環，鐵路改革也不例外。

　　隨著國家鐵路局“三定”方案落地，原鐵道部的職能、內設機構歸屬逐漸明晰，903名公務員分流計劃正穩步推行。

　　鐵路系統一位知情人士透露，中國鐵路總公司已全盤接收原鐵道部機關人員，部分人員將進入國家鐵路局和地區鐵路監管局工作，其中國家鐵路局預計130人左右。據悉，將在今年6月底前完成人員分流的雙向選擇工作。

　　和機關公務員一樣，原鐵道部下屬的事業單位人員也在打聽所屬單位去向。

　　現有職工170余人的鐵道部經濟規劃研究院，有工程設計鑒定、工程技術標準、規劃咨詢三項職責，按照對應職責劃分，應分別劃歸中國鐵路總公司、國家鐵路局和交通運輸部規劃研究院。知情人士表示，亦有可能整建制劃歸鐵路總公司或鐵路局，目前尚未敲定。

　　按照國家鐵路局“三定”方案，鐵路政策和規劃職能劃入交通運輸部，該職能涉及原鐵道部政策法規司和發展計劃司，但上述知情人士透露，分流到交通運輸部機關的寥寥，“很可能一個都沒有，就像2008年民航局并入時那樣”。

　　有學者預測，交通運輸部或會成立一個專司鐵路政策和規劃業務的司局，對接國家鐵路局；亦不排除將上述職能分別并入該部政策法規司和綜合規劃司。目前，交通運輸部“三定”方案尚在醞釀。

　　“大交通”格局待成

　　鐵路加入交通運輸部以后，實現了鐵路、公路(市內運輸、長途運輸、高速公路、農村公路)、水路、民航等多種交通方式的集中管理，“大交通”格局初步形成，然而，要真正發揮作用，依賴于與其他部門職責的界定，減少掣肘，同時還取決于內部整合的到位情況。

　　對于中國交通來說，2008年是個重要節點，在2008年之前，中國交通是按照不同運輸方式，分部門進行管理，涉及到的部門包括交通部、民航總局、鐵道部等，雖前幾輪政府機構改革有整合動議，但由于種種原因并未實質推動。

　　1988年前后，國務院曾動議合并交通、民航、鐵路，組建類似今日的大交通部，但是當年1月民航、鐵路相繼出現重大安全事故，最終促使大交通改革計劃泡湯。2008年前后，鐵道部再度面臨被改革，時任鐵道部部長劉志軍以維護路網完整性、調度統一指揮為由“上書”國務院主要領導，得到領導肯定批示后，改革鐵道部的內容最終沒有寫入當年政府機構改革方案中。

　　當時雖然鐵道部未被改革，但是2008年政府機構改革還是有許多可圈可點之處。中央借鑒了發達國家經驗，開始探索實行交通運輸大部門體制，組建了交通運輸部，并代管民航局和郵政局。

　　有了上一輪改革的鋪墊，以及前任鐵道部部長劉志軍因為貪腐被雙規，2013年，改革鐵道部已無懸念，鐵路順利并入交通運輸部。

　　縱觀這兩輪政府機構改革，可以看出中央對交通改革的思路，即重視不同交通運輸方式的融合、協調發展，重視城鄉交通的融合，同時重點解決交通管理政出多門的弊病。

　　中國政法大學“中國行政管理體制現狀調查與改革研究”課題組對“大交通”運行情況進行了調研，調研發現存在交通運輸部職能整合不到位等問題，例如指導城市地鐵、軌道交通規劃和建設職能在建設部門，在實踐中往往導致城市地鐵與火車站不能互聯互通，人流較大的北京西站不通地鐵即是一例。

　　課題組還發現，交通運輸部的綜合運輸體系規劃協調缺少手段，協調職能被虛化。

　　2008年交通運輸部“三定”方案規定，交通運輸部會同有關部門組織編制綜合運輸體系規劃，承擔有關綜合運輸體系規劃有關重大問題的協調工作。由該部起草規劃可謂名正言順，但是實際上，“十二五”綜合交通運輸體系規劃并非該部主導完成，而是國家發改委。

　　一位熟悉內情人士介紹說，交通運輸部起草規劃時遇到很多困難，例如難以協調民航部門，更別說平級的鐵路和發改部門。后來國家發改委積極爭取，規劃起草改由其操刀，由于發改委掌握著資金規模和重大投資項目的審批權，協調阻力更小。

　　此外，還有交通運輸部與部管局融合問題�？梢钥闯�，部管局依然按照原來一套獨立運行，交通運輸部對其并無實質管理權，這勢必在一定程度上影響內部資源調配、整合。

　　“民航、郵政合并了，但是內部怎么整合不明確，應該說是機構改革方案制定得不夠縝密�！鄙鲜鲋�情人士介紹說，部管國家局重要規劃、政策往往直呈國務院，實際上變成了“部外局”。

　　2008年大部制改革以來，“大交通”的框架已經搭建，但是更深入的整合尚未開始。不少研究人員寄希望于這輪大部制改革，通過交通運輸部“三定”方案的起草，理清諸多遺留問題，真正發揮綜合交通運輸體系優勢。

　　目前，交通運輸部正組織專門人員深入調研，研究起草交通運輸領域改革發展的總體規劃，明確路線圖和時間表，推進重點項目和關鍵環節的改革，預計起草工作將于今年下半年完成。更為明顯的改革成效或在三五年后顯現。

　　綜合運輸之障

　　經過兩輪大部制改革，在宏觀層面，各種交通運輸方式已經實現了無縫連接，但綜合交通運輸體系是一個有機整體，并非各種運輸方式的簡單疊加即可完成，要真正形成大交通格局尚需在行政管理、意識和理念上有新的突破。

　　國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌介紹說，十年前理解的綜合運輸主要是不同運輸方式配置問題，現在要考慮的主要是銜接問題，例如場站之間通道問題，對外交通和市內交通銜接問題。

　　以往車站、貨場設置時，往往首先考慮的是本系統的通暢，而不是綜合暢通，因此出現了公路和鐵路各搞一套現象。車站設置并未考慮貨物分裝，人員與城市交通的中轉換乘考慮得也比較少。

　　直觀來看，在貨運層面，鐵路和公路、鐵路和水運之間的銜接問題較大，反映較為強烈。在劉斌看來，一個更大的問題是城市交通與大場站、大樞紐的銜接，例如機場、火車站、長途汽車站各自與城市交通網銜接普遍較差。

　　劉斌認為這里既有意識不到位原因，也有行政管理方面原因。

　　對外交通歸交通部門管，城市交通的規劃和建設歸城建部門管，因而城市交通、對外交通完全是兩個體系。城建部門認為對外交通對城市交通來說是個沖擊，因為大的場站是城市交通的擁堵點，因而要求將車站、貨站搬到城外以減少擁堵，但無疑增加了人員換乘量和貨物倒裝量。

　　國家發改委正積極推動42個全國性綜合交通樞紐建設。作為綜合運輸體系一個重要組成部分，綜合交通樞紐是銜接多種運輸方式、輻射一定區域的客貨轉運中心。在布局規劃編制時，相關部門要求各地將其納入城市總體規劃進行審批。

　　不過，由于綜合運輸樞紐建設事權不明晰、項目審批和資金來源等方面原因，42個綜合交通樞紐建設“比預期的要慢”。

　　綜合樞紐建設中遇到中央地方職能如何分解，事權如何劃分問題，這也反映出綜合交通發展的復雜性。

　　由于城市建設的事權在市里，他們清楚交通樞紐應該建哪兒，但是往往話語權很小。再如，鐵路、民航實行的條條管理，地方往往難以協調。北京高鐵南站選址曾經歷的分歧可見一斑，當時鐵道部力主在南部建站，北京市考慮到人員分布和出行成本，力主在北部建站，但最終并未被鐵道部采納。

　　交通運輸部規劃研究院副總工程師徐麗認為，綜合交通體系的形成有賴于各種運輸方式的競爭，最后是市場說了算。

　　“綜合運輸最關鍵的是要形成一個綜合運輸市場，這個市場現在看來還有很遠的路要走�！毙禧愓J為形成一個公平競爭的運輸市場才能解決當下綜合運輸存在的問題。

　　多位受訪人士認為，這次鐵路政企分開改革僅邁出第一步，不可高估它對綜合運輸市場的影響。下一步當深入推進市場化改革，使之成為市場競爭主體，真正發揮綜合交通運輸體系優勢。

　　【作者：《財經》記者 翁仕友 】