于華鵬

　　有關(guān)能源部成立的動(dòng)議再起。

　　一份來自中國能源研究會(huì)能源政策研究中心的課題報(bào)告稱，目前的“新能源管理機(jī)構(gòu)”設(shè)置存在五種可能的改革方案。

　　其中，該報(bào)告的推薦方案為成立政監(jiān)合一的能源部，在能源部內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管局，整合除價(jià)格、投資之外的監(jiān)管職能，重點(diǎn)加強(qiáng)成本監(jiān)管。

　　其實(shí)，對于大部制的改革動(dòng)議，已經(jīng)在各行業(yè)規(guī)劃中有所體現(xiàn)和加強(qiáng)，當(dāng)前很多行業(yè)規(guī)劃文件中開始出現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)”的文字。

　　能源方面，日前開畢的全國能源工作會(huì)議，首次提出“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)容，稱將“深入研究深化能源體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革總體方案、路線圖和時(shí)間表，積極開展試點(diǎn)示范”。

　　用國家能源委能源專家咨詢委員會(huì)委員林伯強(qiáng)[微博]的話說，所謂能源體制改革的頂層設(shè)計(jì)，就是成立能源部。

　　五種選擇

　　當(dāng)前，有不少機(jī)構(gòu)和專家對于能源部的組建提出建議和方案，本報(bào)記者獲悉的上述報(bào)告來自中國能源研究會(huì)能源政策研究中心，該報(bào)告是能源研究會(huì)受國家能源委員會(huì)能源專家咨詢委員會(huì)的委托進(jìn)行的課題研究，國家能源委員會(huì)是目前國內(nèi)最高規(guī)格的能源機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院總理任主任，領(lǐng)銜各部委一把手組成。

　　據(jù)了解，該報(bào)告完成后，電監(jiān)會(huì)原主席柴松岳和國家能源局原局長張國寶都給予了相關(guān)指導(dǎo)。

　　根據(jù)這份名為《健全與市場經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的能源管理體制》的課題報(bào)告，提出了新能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的五種可能改革方案。

　　具體的，第一種方案為成立“能源部”，將發(fā)改委、能源局、水利部、工信部、財(cái)政部、科技部、商務(wù)部等部門的能源公共服務(wù)和能源政策制定職能統(tǒng)一歸并到能源部，著重解決能源公共服務(wù)不足與政出多門的問題。

　　第二種方案為不成立能源部，成立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，著重解決能源監(jiān)管問題，該方案要求發(fā)改委轉(zhuǎn)交價(jià)格、投資審批權(quán)。

　　第三種方案為分別成立“能源部”和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)解決公共服務(wù)、政策引導(dǎo)和能源監(jiān)管問題，該方案也要求發(fā)改委將價(jià)格、投資審批權(quán)轉(zhuǎn)交能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　第四種方案為成立政監(jiān)合一的能源主管機(jī)構(gòu)“能源部”，在能源部內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)能源公共管理的各項(xiàng)職能，具體地，在國家電監(jiān)會(huì)和國家能源局基礎(chǔ)上組建能源部，并入能源價(jià)格管制職能和分散在其他部門和國有企業(yè)的戰(zhàn)略、規(guī)劃、信息、技術(shù)、安全等方面的政策性職能。

　　第五種方案為成立政監(jiān)合一的“能源部”，在能源部內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管局，整合除價(jià)格、投資之外的監(jiān)管職能，重點(diǎn)加強(qiáng)成本監(jiān)管，具體地，國家能源委作為統(tǒng)籌源政策與外交、科技、國土、環(huán)境等政策的機(jī)構(gòu)，其辦公室保留在發(fā)改委，價(jià)格、投資審批權(quán)保留在發(fā)改委，根據(jù)市場化改革及監(jiān)管制度的建設(shè)進(jìn)程，逐漸變行政審批為現(xiàn)代監(jiān)管的方式，同時(shí)將能源局、水利部、工信部、財(cái)政部、科技部、商務(wù)部等部門的能源政策職能并入能源部，電監(jiān)會(huì)、能源局、商務(wù)部和水利部的部分監(jiān)管職能并入能源監(jiān)管局，環(huán)境、安全、質(zhì)量等社會(huì)性監(jiān)管格局不變。

　　該報(bào)告推薦的方案為第五種，即成立政監(jiān)合一的能源部，在能源部內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管局，整合除價(jià)格、投資之外的監(jiān)管職能。

　　目前，中國現(xiàn)行能源管理體制下存在的能源公共管理職能方面的問題主要是公共服務(wù)不足，政策職能過于分散，監(jiān)管職能割裂以及監(jiān)督過度與監(jiān)管不足并存，對此，報(bào)告認(rèn)為該五種選擇方案可以有針對性地解決上述問題。

　　放權(quán)之爭

　　去年年初，國家電監(jiān)會(huì)信息中心統(tǒng)計(jì)分析處處長楊名舟即撰文提出，應(yīng)分別成立能源部和能源監(jiān)管委員會(huì)，屬于第三種方案范疇。

　　其中，能源部主要負(fù)責(zé)制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡等，不直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；國家能源監(jiān)管委員會(huì)則定位為“市場監(jiān)管，推動(dòng)改革”，開展透明的、務(wù)實(shí)的、分門別類的價(jià)格監(jiān)管，按煤、電、油、核、氣、新能源部類分別設(shè)置部門，真正賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入權(quán)和價(jià)格審批權(quán)。

　　很多機(jī)構(gòu)和專家的觀點(diǎn)與楊名舟類似，即對于發(fā)改委的能源價(jià)格和投資審批權(quán)應(yīng)轉(zhuǎn)交新的能源管理機(jī)構(gòu)。

　　而這也是與上述報(bào)告極為推薦的第五種方案的最主要區(qū)別：要求發(fā)改委放權(quán)，還是不必放權(quán)？

　　“一種廣為接受的觀點(diǎn)認(rèn)為如果發(fā)改委不完整轉(zhuǎn)交能源管理職能，成立能源部沒有意義，但本報(bào)告認(rèn)為恰恰相反，如果只是把發(fā)改委職能原封不動(dòng)地轉(zhuǎn)交，不改變管理方式，成立能源部是沒有實(shí)質(zhì)意義的，它只會(huì)是一個(gè)新的行政主管部門。”報(bào)告認(rèn)為。

　　而且，根據(jù)報(bào)告的觀點(diǎn)，“我國的能源市場化改革需要一個(gè)過程，發(fā)改委的價(jià)格和投資審批仍將發(fā)揮作用，短期內(nèi)難以納入真正意義上的監(jiān)管范疇，所以還不能像成熟市場經(jīng)濟(jì)國家那樣設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。”

　　但楊名舟認(rèn)為，既然成立能源部，就要成為中國第一個(gè)通過法律授權(quán)而不是僅憑“三定”規(guī)定設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，必須采取政監(jiān)分離而不是政監(jiān)合一的能源部。“從目前的進(jìn)展和推進(jìn)來看，從國家發(fā)改委抽出能源價(jià)格和能源項(xiàng)目準(zhǔn)入等相關(guān)職能權(quán)利的可操作性不大。”林伯強(qiáng)表示，“但能源部如果不擁有價(jià)格、投資審批權(quán)將很難樹立其在能源行業(yè)的權(quán)威和話語權(quán)，更難具有執(zhí)行力。”

　　其實(shí)，對于大部制的改革動(dòng)議，近來在各行業(yè)規(guī)劃中都有所體現(xiàn)和加強(qiáng)，當(dāng)前很多行業(yè)規(guī)劃文件中開始出現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)”的文字。

　　能源方面，日前開畢的全國能源工作會(huì)議，就首次提出“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)容，稱將“深入研究深化能源體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革總體方案、路線圖和時(shí)間表，積極開展試點(diǎn)示范”，而所謂能源體制改革的頂層設(shè)計(jì)，就是成立能源部。

　　如果追根溯源，建國以來，中國能源機(jī)構(gòu)大的變革不下7次，小的變化更多。國家能源專家咨詢委員會(huì)副主任、前國家發(fā)改委能源局局長徐錠明此前總結(jié)稱，建國以來，中國能源機(jī)構(gòu)的變革經(jīng)歷了三次電力部、三次煤炭工業(yè)部、兩次石油部、兩次能源委、一次燃料工業(yè)部、一次能源部、一次發(fā)改委能源局和一次國家能源局。

　　而正是這種分分合合，導(dǎo)致了目前能源的碎片化管理，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前涉及能源政策和監(jiān)管職能的主要機(jī)構(gòu)多達(dá)15個(gè)，包括了國家能源委、發(fā)改委、水利部、工信部、商務(wù)部、科技部、財(cái)政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、交通部、環(huán)保部、安監(jiān)總局、質(zhì)檢總局、電監(jiān)會(huì)和能源局等。

　　正基于此，各界對于能源領(lǐng)域現(xiàn)狀的改變寄望于能源部的成立，希望更高規(guī)格的能源部可以一并解決當(dāng)前公共服務(wù)不足，政策職能過于分散，監(jiān)管職能割裂以及監(jiān)督過度與監(jiān)管不足并存的能源難題。