財政部、審計署對當前社保賬戶管理混亂、多賬戶問題開展調(diào)查、審計，為推進社保基金的保值增值做好基礎準備

　　記者 劉明霞

　　“廣東省的1000億元是國務院批準的，財政部加強社保基金規(guī)范的通知不會影響到廣東”，就3月下旬兩條看似矛盾的信息，財政部科學研究所基礎理論研究室主任楊良初這樣告訴《財經(jīng)國家周刊》。

　　3月26日，財政部在其網(wǎng)站發(fā)布了《關于加強和規(guī)范社會保障基金財政專戶管理有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)，此時距發(fā)布廣東省養(yǎng)老金獲批入市消息僅一周。

　　貌似矛盾的兩條信息迅速成為輿論的焦點。接近財政部的人士告訴《財經(jīng)國家周刊》，財政部發(fā)布的這則有關社保賬戶管理的文件，并非如外界傳言是叫停廣東社保基金入市，而主要是劍指當前社保賬戶管理混亂、多賬戶問題。

　　財政部《通知》簽發(fā)時間是2012年2月15日，早于廣東養(yǎng)老金與全國社保基金理事會的委托時間。目前財政部、審計署都已經(jīng)開展相關調(diào)查、審計。特別是審計署將審計社保資金列為審計署2012年地方各級審計機關的工作重點，目前審計工作已經(jīng)啟動。

　　消息人士透露，查賬也是為今后推進社保基金的保值增值做好基礎準備。

　　社保賬戶大檢查

　　今年1月份，一項針對社會保障基金的大檢查在全國范圍展開。審計署在全國范圍內(nèi)對社保基金進行審計，檢查結(jié)果或?qū)�為搭建整體養(yǎng)老金投資運營管理框架提供依據(jù)。

　　截至2011年年底，全國城鎮(zhèn)五項社會保障基金的累積結(jié)余預計可達2.7萬億元人民幣。其中，養(yǎng)老保險基金的累積結(jié)余在1.9萬億元左右。

　　“大方向還是要投資以實現(xiàn)保值增值的。但賬戶管不好，一旦投資可能會有更大的問題和不穩(wěn)定性。”楊良初對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

　　目前，我國社保基金處在省、市、縣三級政府分散管理狀態(tài)，五項社保基金的投資管理層次絕大部分以縣市級為主，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有京滬等四五個省份。2萬多億元的社保五險基金結(jié)余分布在2000多個縣市級統(tǒng)籌單位，且不同險種基金的管理核算又是獨立的，社保基金在全國事實上被分割成上萬個獨立管理的基本單位。

　　在地方上，社保基金是通過人保部門的經(jīng)辦機構(gòu)，在銀行設立財政專戶，這個專戶是由財政部門指定的，錢的收繳和發(fā)放需要經(jīng)過財政部門的監(jiān)督審核，也就是定期的財政檢查，以月末、季末、年末為時間段審核社保基金的收支。

　　社保基金的發(fā)放，是由人保部門報計劃，財政部門進行審核，然后才能按這個計劃劃撥到參保對象的戶頭上去，工作過程非常復雜。人保部的每一個險種，都設置了一個經(jīng)辦機構(gòu)，五險在地方上就有五個經(jīng)辦機構(gòu)在管。

　　社保基金分散在省、市、縣三級管理，專戶管理不規(guī)范。如：不按照財政部門的要求指定銀行設立財政專戶，還有的是一個險種在一家銀行設幾個賬戶，這些情況都不利于財政監(jiān)督。如果一個銀行開設幾個賬戶，財政部門無法對幾個賬戶同時實施監(jiān)管。而這就是經(jīng)辦機構(gòu)逃避財政監(jiān)督采取的一種辦法：名義上還是財政專戶，實際上幾個戶可以只拿一個戶對付財政監(jiān)督，剩下來的那些戶就可以逃脫財政監(jiān)督，如何操作由經(jīng)辦機構(gòu)自己說了算。這直接導致地方社保基金違規(guī)挪用現(xiàn)象普遍存在。

　　最典型的做法就是短期挪用資金。“把錢挪出去三、五個月用到某個項目特別是地方基礎設施項目中去，都是地方政府自己說了算的。只要在審核之前，把錢打回賬戶，保證檢查時賬戶上有錢就可以了。”有熟悉地方社保基金內(nèi)部操作的人士向《財經(jīng)國家周刊》記者透露。

　　因為實施監(jiān)控職能的地方財政部門、地方人保部門都歸地方政府領導管轄，“書記簽個字，錢就可以挪走了”。

　　“與那些把錢挪作個人私用的相比，把錢挪到地方基礎投資建設的還算有良心的。曾經(jīng)有一個地級市的社保基金管理局局長挪用8000萬元拿到澳門去賭博，去了就賭沒了。”上述人士舉例說。

　　而社保基金的賬戶管理不規(guī)范，也對社保基金的投資運營形成制約。現(xiàn)在各級政府人保部門將社會保障基金投資的職責交給了基金征收管理機構(gòu)，沒有成立專門的投資管理機構(gòu)，而且將投資管理職責作為基金征收管理機構(gòu)的附帶職責，也就對投資效果不負相應責任，使得目前社保結(jié)余資金處于無專人管理、無專門機構(gòu)投資運營的狀態(tài)。

　　“現(xiàn)在加強專戶的管理，無論是允許投資和不允許投資，這個措施都是很必要的。”楊良初說。

　　待理順的央地關系

　　財政部的《通知》中提出，要加強和規(guī)范社會保障基金財政專戶管理，合理歸并社保專戶。省、市級社保專戶設置在5個以上的，2012年底前原則上要精簡歸并到5個；縣級社保專戶設置在3個以上的，2012年年底前原則上要精簡歸并到3個，并對各項社會保障基金實行分賬核算、按政策規(guī)定計息。同一家商業(yè)銀行只允許開設一個社保專戶。今后隨著社保省級統(tǒng)籌工作的推進，還要進一步精簡社保專戶數(shù)量。

　　“2010年10月28日社會保險法出臺的時候，已經(jīng)把基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌，寫入法律規(guī)范，并且去年7月1號就開始正式實施。其他社保基金逐步實行省級統(tǒng)籌，這是不可逆轉(zhuǎn)的大方向。”中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任韓克慶對《財經(jīng)國家周刊》記者說。社保專家指出，擴大統(tǒng)籌范圍不但可以改善社保基金的管理效果，也能夠促進勞動力的跨地區(qū)流動。社保本身具有互濟功能，在各險種之間、各地區(qū)之間，應該相互支持，風險共擔，但市縣統(tǒng)籌層次過低，無法協(xié)調(diào)各地區(qū)間利益。

　　而社保賬戶的規(guī)范，也是今后推進社保基金投資運營的基礎所在。由于現(xiàn)在是省、市、縣三級統(tǒng)籌，社保基金較為分散，其監(jiān)管則是最大的問題，為了防范風險，中央對于社保基金投資運營的政策一直都謹小慎微。

　　現(xiàn)在面臨的問題是，中央層面希望社保基金投資運營能夠把資金提到中央來。2011年11月人保部召開了一次基本養(yǎng)老保險基金投資運營專家座談會，提供的思路是想由人保部監(jiān)管，財政部牽頭進行投資運作。

　　因為財政部本身就是代政府來管理所有帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的資金，社保資金跟每個老百姓的利益密切相關，而且不論產(chǎn)生什么情況，產(chǎn)生缺口的時候財政要兜底，財政組織投資運營實際上是想跟兜底責任緊密掛鉤。

　　但是這一想法，與現(xiàn)在的社保基金管理體制是矛盾的。并且，把錢交到中央，勢必會得到地方政府的反對，形成巨大的阻力。

　　正是這樣的央地博弈，使得社保資金的投資運營進展緩慢。這也正是記者在采訪過程中，一些專家認為財政部3月26日發(fā)的《通知》趨于保守的原因所在。

　　“應理順中央政府和地方政府在社保基金管理中的關系，明確雙方的權(quán)利與義務，在充分調(diào)動地方政府積極性的同時，加強中央政府宏觀管理能力。”在財政部財政科學研究所剛結(jié)題的一份《社會保險基金投資運營問題研究》中這樣寫道。

　　更嚴的風險管控

　　一般而言，社保基金特別是養(yǎng)老保險基金，由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長期性基金，其保值增值也是各國必須面對的一個重要問題，這就要求政府在其中應該發(fā)揮監(jiān)管作用。

　　“從基金安全的角度，一定要有定期的檢查，特別審計對社保基金的監(jiān)管很有必要，就看帳面結(jié)存的資金跟實際在帳戶上的資金和沒動用的資金能不能對得上。” 中國社科院勞動和社會保障研究中心主任王延中對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

　　據(jù)消息人士透露，現(xiàn)在人保部正在準備成立一個監(jiān)管委員會。而實際上，也要大力依靠基金公司本身內(nèi)部的監(jiān)管，即公司法運作的監(jiān)事會，履行投資運營過程的內(nèi)部監(jiān)管職責。在投資運營過程中應對參與投資運營的所有當事方的責任加以明確，投資運營過程的投資決策，實施的投資行為，投資結(jié)果的安全都應該相應在投資運營法律法規(guī)上面。

　　“社保基金投資運營實際上是一種市場行為，要遵循市場原則。在盡可能規(guī)避風險的前提下實現(xiàn)這部分錢最大限度的增值。”韓克慶說，“社保基金理事會不是完全市場化的投資運營部門。在進行社保基金保值增值操作時，要考慮怎么樣處理好政府的管理和市場化的運作關系，考慮到公眾利益和部門利益怎樣協(xié)調(diào)的問題。”

　　現(xiàn)在負責社保基金投資運營的全國性機構(gòu)是全國社會保險基金理事會，當時由中央財政撥款以及國務院批準的其它方式，包括國有股減值的一些資金，用于社會保障支出的補充和調(diào)劑。

　　由于是國務院直屬的事業(yè)單位，全國社保基金理事會是以官方機構(gòu)的名義負責社會保險基金的投資運營。

　　韓克慶指出，設立全國社保基金理事會，是出于規(guī)避風險的考慮。在當時市場經(jīng)濟不是那么規(guī)范，很多規(guī)則都沒有建立起來，交由市場化的基金公司去投資的話有可能血本無歸。作為國務院下屬的事業(yè)單位，至少保值這一塊能夠比較審慎的做到。最近這十幾年的發(fā)展也驗證了這一點，全國社保基金理事會的年收益率達到近9%。

　　現(xiàn)在社保基金投資運營方式大體可分為兩類，即直接投資和委托投資。直接投資是政府社保基金管理部門，依據(jù)自身對市場的分析判斷，直接進入金融市場或?qū)嶓w經(jīng)濟進行投資。委托投資則是社保基金管理部門委托市場上的投資機構(gòu)入市投資。

　　“我國社會保障制度建立時間較短，國內(nèi)資本市場尚不發(fā)達，社保基金的投資運營應采取直接投資與委托投資相結(jié)合的方式。隨著社保基金管理制度的完善和資本市場的進一步發(fā)展，應在社保基金投資運營中進一步借市場的力量，強化政府監(jiān)管職能。”楊良初說。