由于不需要走人大審批的預算流程

　　來得過于容易，使用效率差

　　類似層層轉包、工程質量失控

　　等腐敗現象也就應運而生

　　深挖地方債腐敗

　　本刊記者/周群峰

　　發于2021.12.20總第1025期《中國新聞周刊》

　　12月1日，江蘇省紀委在官網刊文稱，紀委系統深挖細查債務背后的貪腐問題，嚴肅查處了省發改委原副主任祁彪、南通市原副市長陳曉東、南京市浦口區委原書記祁豫瑋等典型案件。鎮江市、宿遷市紀委監委嚴肅懲治國有平臺公司腐敗問題，為國家挽回巨額經濟損失。

　　防范地方政府債務（簡稱“地方債”）風險是中央部署的一項重點工作。今年以來，貴州、山西等多省紛紛表態，要深挖地方債務風險中潛藏的腐敗問題。

　　湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授葉青告訴《中國新聞周刊》，關于地方債的監管，在制度層面上已經比較完善，但落實起來還不到位。在“數字出官，官出數字”的背景下，一些地方官員千方百計提高GDP，目的還是為了個人升遷或斂財。有的地方官員甚至不切實際地提出“三年一小變、六年一中變，九年一大變”的目標，為此舉債搞建設，造成大量爛尾項目，難以收場。

　　葉青說，地方債務借來的錢，由于不需要走人大審批的預算流程，來得過于容易，有的地方政府往往打著基礎設施建設的名號，被隨意投入各種渠道，使用效率差，類似層層轉包、工程質量失控等腐敗現象也就應運而生。

　　“風險釋放時腐敗鏈條也被釋放”

　　財政部公布的數據顯示，截至2020年底，地方政府債務余額為25.66萬億元。據上海財經大學高等研究院“中國宏觀經濟形勢分析與預測”課題組統計，地方政府債券余額和城投債余額合計，截至今年10月20日，以地方政府債券形式的顯性債務共41.42萬億元。其中，江蘇（4.46萬億元）、浙江（3.10萬億元）、山東（2.77萬億元）位列前三。

　　在中國農業大學經濟管理學院副教授方明月等三人合寫的《規范地方債的關鍵是政府轉型》一文中稱，“地方債”是一個籠統的概念。狹義的地方債，是指由財政部批準、通過省級政府發行的債券，這類債券的信用評級很高。廣義的地方債除了由地方政府直接發行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺發行的企業債、公司債以及中期票據等債務，后者簡稱“城投債”，通常被認為是地方政府隱性債務的主要成分。由于城投債在金融交易系統里可以公開查詢，所以其違約情況往往成為地方債風險的風向標。                                                                        

　　中央財經大學中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長、財政部PPP專家庫專家溫來成告訴《中國新聞周刊》，2015年以后，財政部和國家審計署就沒有公布隱性債務的數量。不過業內推測，目前，國內隱性債務現在規模大概在40萬億元。

　　江蘇省委高層曾直言，該省地方債里存在貪腐現象。據《中國紀檢監察報》報道，在2018年度江蘇省全面從嚴治黨主體責任述職會上，時任江蘇省委書記婁勤儉指出，“鎮江市在重點領域監管方面存在薄弱環節，政府隱性債務風險突出，甚至存在腐敗問題”。

　　此次被江蘇紀委點名的三名官員中，祁彪現年59歲，2018年10月任江蘇省發改委副主任，2020年11月29日被查。2021年6月8日，雙開通報稱，祁彪利用職權和職務影響，充當地方政府平臺公司融資中介，通過虛增中介環節收取中介費的方式，收受巨額財物，推高地方債；伙同其子違規開展融資業務，募集公眾資金高息投向地方政府平臺，牟取巨額非法利益，增加金融風險和社會風險等。

　　涉及地方債腐敗問題的官員并非個案。多位受訪專家稱，貴州省黔南州獨山縣委原書記潘志立案，是此類案例中最為典型的一個。

　　《中國紀檢監察報》報道，為了政績，潘志立罔顧獨山縣每年財政收入不足10個億的實際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。他被免職時，獨山縣債務高達400多億元，絕大多數融資成本超過10%。這意味著，獨山縣每年光債務利息就超過40億元，全年財政收入不吃不喝也遠不足償還利息。潘志立因此被輿論稱為“全國最會借錢和最敢花錢的縣委書記”。

　　泰山產業領軍人才、山東財經大學教授陳華告訴《中國新聞周刊》，近年來，一些地方出現債務違約爆雷后，在風險釋放過程中，以前隱藏的腐敗鏈條也會被釋放，導致一些官員被查。“如果當地紀委深究，往往會發現很多腐敗問題。因此，一旦出現爆雷情況，也考驗著紀委的魄力。有的會睜一只眼閉一只眼，追求適可而止，有的會痛下決心，想把腐敗鏈條連根拔起”。

　　他稱，地方債中的融資租賃等非標業務，一般都有一定比例的公關費（如業務拓展費、咨詢費等），如果通過合法渠道，政府平臺公司把這筆費用給提供融資的公司，一定程度上是合法的，如果給了負責簽字的有權的個人就會導致腐敗等問題。

　　一位受訪的經濟學家告訴《中國新聞周刊》，地方債領域腐敗問題往往與工程建設相互交織，而且具有很強的隱蔽性。比如，一家信托公司為地方政府融資10億元，期限是3年，給予的市場年化收益率也不高，但這家信托公司往往要求一家關聯的工程公司參與到相關項目中來。政府答應這種條件后，就為這家公司量身定做招投標條件，確保該公司拿到項目。“這家信托公司為政府融資掙錢不多，這家工程公司拿到項目后，會拿出一定比例的資金，返還給信托公司，在這個融資返費（點）的過程中，有一部分費用可能就到了某位官員個人腰包，從而滋生出比較隱蔽的錢權交易行為。”

　　北京市中永律師事務所合伙人、財經律師劉興成告訴《中國新聞周刊》，監管好地方債的工程建設，出路在于依法行政，將地方債的工程建設公開化、公平化和公正化。切實運用好《招標投標法》和《招標投標法實施條例》，防止出現不招投標或串標的情況，還要運用好《民法典》，防止出現合同欺詐。

　　有的融資平臺淪為“白手套”

　　溫來成稱，上世紀80年代，在上海出現國內最早的一批融資平臺。2015年，全國各級融資平臺曾達到上萬家。目前，數量至少在8000家左右。“以前，地方政府不允許發債，所以出現了融資平臺。從2015年開始，國家允許省政府發債，市縣政府可以委托省政府發債。按照新《預算法》規定，地方政府舉債的唯一途徑就是發行債券，融資平臺融資的錢為企業債，不再視為政府債”。

　　對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院教授、財政部政府債務研究和評估中心專家毛捷接受《中國新聞周刊》采訪時表示，現在發債的權限在省級政府，但省級政府很難對地方報上來的所有項目把控好風險，因此地方政府就會包裝項目，導致一些項目有水分（比如來自于土地的收益只是一個預估，最終實際效益很可能低于預估價）。在這種情況下，會導致資金和項目不同步的現象。這時，錢早到賬了，但項目還沒開工而且還要付利息，這不利于財政體制增效，也容易滋生腐敗。從以往審計署披露的情況看，有的資金到賬后，項目長達一年多時間不開工。

　　溫來成認為，現在融資平臺的歷史使命已經完成，如果是純公益性的就撤銷，如果有具體業務就轉成一般面向市場經營的國企，和地方財政劃清界限。毛捷也表達了類似觀點。他稱，應加快分階段推進地方尤其是區縣街道的融資平臺公司的市場化轉型。讓融資平臺不再承擔替政府融資的職能，地方債腐敗往往與隱性債務緊密相連，如果把這類融資平臺規范好了，該裁撤的裁撤，該合并到市縣一級的合并，該破產的破產，該關停的關停，相對來說就把渠道斬斷了。讓融資平臺還要進一步轉變為自負盈虧、獨自承擔責任的市場法人主體。

　　但在實踐中，融資平臺的轉型或退出并非易事。溫來成告訴《中國新聞周刊》，2015年，財政部就要求投融資平臺轉型發展，但并沒有給予一個明確的轉型時間點。同時，受到經濟下行，地方上保增長、保就業等因素影響，這種轉型并不順利，甚至從數量上，很多地方的融資平臺還有增無減。“這些平臺如果不繼續融資，到期的債券可能還不了。他們只得靠借新債還舊債，否則公司破產，就會引起市場震蕩”。

　　毛捷介紹，他曾和一些專家到省一級的財政部門和融資平臺、市縣一級的財政局、街道和鄉鎮以及工業園區等深入調研。調研結果顯示，地方債產生的腐敗問題與制度慣性有關。“盡管在2015年，國家就明確地方政府通過省級政府發行地方債是唯一合法的政府融資渠道。但很多市縣、街道的領導干部，已經習慣了用融資平臺去解決資金缺口問題。長時間以來，不少地方為了建工業園區，前期盲目投入大量資金，但引進的產業沒達到預期，導致無錢進賬，還得還本付息。因此，他們只能不斷借新債還舊債”。

　　長期以來，在政府成立融資平臺后，出現的官商不分現象也受到爭議。溫來成舉例稱，比如，有的市政府成立的融資平臺，往往由分管財經的副市長兼任平臺董事長或總經理；財政局成立的融資平臺，往往由財政局局長任董事長或總經理。這種背景下，也容易出現腐敗現象。

　　毛捷和一些專家去一些基層政府調研后，發現街道存在的問題比較多。在城鎮基礎設施改造、市政建設、棚戶區改造等城鎮綜合整治項目中，市縣一級的政府會承擔大部分資金，但是很多街道往往會借助這個名頭，成立融資平臺公司。很多街道的融資平臺公司和街道辦主任有千絲萬縷關系，他們白天是街道辦主任，晚上就以融資平臺董事長、總經理身份參加各種應酬。“近年來，我們去一些省份調研時，發現這種基層領導具有‘雙重身份’的現象還存在。而且有的街道，每一個新領導上來，都會扶植一兩家自己信任的融資平臺公司”。

　　他稱，地方債中隱性債務比較嚴重的主要問題，在于基層融資平臺不規范。很多財政資金從中央到省市區縣很少出現被截留的情況，但到了鄉鎮、街道、工業園區的基層用款單位，如果還存在不規范的融資平臺公司的話，就很容易出現腐敗行為，部分融資平臺公司甚至成了一些人謀取私利的“白手套”。

　　深挖腐敗需細化配套條例

　　近年來，深挖債務背后的腐敗問題多次被中央和地方提及。中紀委曾明確將地方債務風險中隱藏的腐敗列為2020年重點工作之一。2021年5月10日，貴州省政府召開會議表示，要堅決杜絕違規舉債行為。山西、湖南、吉林等多省份也有相關表態。

　　陳華認為，多地之所以出現地方債腐敗問題，最根本原因還是官員對GDP的盲目崇拜，很多地方還是以GDP論政績；加之地方財政分灶吃飯等，這種背景下，不少地方官員便盲目舉債搞建設，導致后續產生一系列問題。在《規范地方債的關鍵是政府轉型》一文中提到，長期以來，研究中國經濟轉型與發展的國內外經濟學家們普遍認識到，中國地區之間的激烈競爭是中國經濟維持幾十年中高速增長的“第一推動力”。已有的研究表明，轄區內經濟快速增長會給官員帶來三種收益：更多的財政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。

　　為追求個人升遷，盲目舉債發展的案例也并不鮮見。《新京報》曾刊發《起底萬慶良：善迎合領導 借債30億造城賺政績》一文，報道了廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良案。該文援引揭陽一位副廳級干部的話說，萬慶良主政揭陽時，政績主要有兩方面：一是引進多個大項目，拉動揭陽GDP迅速增長；二是實施“30億工程”改變了城市面貌。所謂“30億工程”是因總投資約30億元人民幣而得名，包含“兩河四岸建設”、市政建設等106個具體項目。萬慶良舉債投資30億后， 2008年，他由揭陽市委書記升任副省長。

　　城建的巨大政績背后是巨大的利益誘惑。毛捷認為，為防范地方債滋生腐敗問題，應該嚴格做到地方官員“終身追責，倒查責任”制度，促使在任的官員作重大決策時，更加謹慎；在發行地方債時，還應發揮地方人大的監督。目前，人大還是從法律預算等角度，對地方融資規模進行監督，對一些隱性債務難以監管。還應從法律角度賦予人大更實質性的監督權。

　　劉興成建議，應該將地方黨政一把手和地方債主管領導的政績考核和職務升遷，與地方債產生的業績、地方債務總額、幅度變化等指標掛鉤，既防范寅吃卯糧現象，又防范新官不理舊賬現象。

　　溫來成告訴《中國新聞周刊》，懲治地方債產生的腐敗行為，最關鍵的一點是要落實好制度。盡管中組部發布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》和國務院出臺的《地方政府性債務風險應急處置預案》等都規定，官員離任時，要進行地方債務審計。但目前，沒有出現配套文件，可操作性不強。比如說一個城市出現了地方債的問題，應該問責市委書記、市長，還是財政局長等沒有明確，按照什么標準問責也不明確。因此，應該盡快出臺明確的、可操作性的配套條例。

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責任編輯：劉萬里 SF014