賈康：深化財稅改革面臨三大任務(wù)

　　【洞見】“十三五規(guī)劃建議”專家談

　　深化財稅改革，建立現(xiàn)代財稅體制

　　“十三五”國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會委員 賈康

　　十八屆五中全會審議通過的“十三五”規(guī)劃建議提出，深化財稅體制改革。當(dāng)前財政體制仍然存在諸多問題，僅僅依靠修補性調(diào)整，已不能解決改革深水區(qū)所面臨的深層次矛盾和問題。這要求我們必須在新的國內(nèi)外形勢下，果敢而慎重、堅定而持續(xù)地推進(jìn)財稅改革。我們必須以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)，推進(jìn)全面深化改革目標(biāo)的實現(xiàn)，適應(yīng)新階段發(fā)展的客觀要求。

　　深化財稅改革面臨三大任務(wù)

　　財稅改革要繼續(xù)深化，當(dāng)前仍然面臨三大改革任務(wù)。

　　首先是預(yù)算改革。預(yù)算的公開性、透明度要明顯提高。透明度是社會走向現(xiàn)代化民主法治狀態(tài)的制度建設(shè)的切入點。同時還要求完整的全口徑預(yù)算，即所有政府財力必須進(jìn)入預(yù)算體系，不允許再有預(yù)算外資金概念。預(yù)算體系內(nèi)的合理形式，包括一般公共收支預(yù)算、資本預(yù)算、社會保障預(yù)算，以及土地批租收入等要進(jìn)入基金預(yù)算，該體系已清晰化。在預(yù)算改革中必須編制中期規(guī)劃，2015年開始，中央級的預(yù)算需要編制3年，稱為3年滾動預(yù)算。還有一些技術(shù)性的配套，如需引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，各級政府都要編制資產(chǎn)負(fù)債表等等。

　　其次是稅制改革，突出六大稅改。目前已經(jīng)推進(jìn)的“營改增”改革，按照時間表要爭取于2015年全覆蓋，中國以后市場上的進(jìn)項抵扣鏈條要完全打通，以利于企業(yè)專業(yè)化細(xì)分，公平競爭，也配合結(jié)構(gòu)性減稅，推進(jìn)打造升級換代的中國經(jīng)濟(jì)升級版；資源稅改革要繼續(xù)按“從價”機(jī)制推進(jìn)，除產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用外，也將形成地方政府重要的財政收入來源；消費稅的改革有望邁出重要步伐，除優(yōu)化設(shè)計外，還將考慮將征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)領(lǐng)域推到銷售領(lǐng)域，使消費稅能給地方政府提供一部分有分量的財力來源；要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，并推進(jìn)以環(huán)境方面的費改稅為第一階段重點的環(huán)境稅改革，這兩個稅種改革首先是完成“立法先行”的過程，對立法過程我們可拭目以待；此外，關(guān)于個人所得稅，明確在本年度加快研究方案，條件成熟時啟動新一輪個人所得稅法修訂。

　　再次是財稅改革任務(wù)，涉及中央和地方如何理順事權(quán)關(guān)系和財力分配關(guān)系。比如適合于事權(quán)合理化配置的稅基和收入劃分，對以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政制度優(yōu)化方面，是十分重要的事項。事權(quán)方面，涉及投資權(quán)如何清晰形成中央和地方間的界定，還涉及司法管轄權(quán)如何以“先行先試”做系統(tǒng)化的調(diào)整，這已在改革過程中。

　　建立現(xiàn)代財稅體制的六大路徑

　　在提高國家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下，建立現(xiàn)代財稅體制的路徑應(yīng)包括以下方面。

　　以政府扁平化改革為框架。近年來，以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點和“鄉(xiāng)財縣管”方式改革試點為切入點，財政“扁平化”改革取得較大進(jìn)展。總體來看，中國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市改革，在合理擴(kuò)大市轄區(qū)范圍的同時，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市(級別可保留，人員逐漸調(diào)整)，全面落實市縣分置，省直管縣。

　　在上述過程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

　　以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵事權(quán)等等，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競爭項目投資領(lǐng)域，同時規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

　　以地方稅體系建設(shè)帶動稅制改革和政府間收入劃分改革。建設(shè)和完善地方稅體系，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。積極推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度；積極推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。大力推進(jìn)資源稅改革，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。開征獨立的環(huán)境保護(hù)稅，并將該稅種收入劃歸地方。擴(kuò)大消費稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；在積極推進(jìn)“營改增”過程中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

　　以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達(dá)地方政府的財力支持；適當(dāng)降低專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

　　以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。結(jié)合建立現(xiàn)代財政制度的要求，在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3~5年中期滾動預(yù)算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策；落實新《預(yù)算法》關(guān)于地方債的規(guī)定，加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負(fù)債；地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

　　以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為重要組成要素。市場經(jīng)濟(jì)所要求的分稅分級財政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)，在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，地方政府債券市場已較為成熟和完善，成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機(jī)組成部分，在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)，允許地方政府通過規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當(dāng)規(guī)模舉債，籌集必要的建設(shè)資金，這有利于地方政府在分級預(yù)算運行中應(yīng)對短期內(nèi)市政建設(shè)等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長時段中，并借力于社會資金和市場機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，有效彌補地方政府收入的不足。

　　(作者系財政部財政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長)