財稅改革重任

　　從國家治理的角度，預算公開有著更深遠的意義。

　　文/《財經國家周刊》記者 劉琳

　　稅體制改革作為關系到國家治理現代化的深刻變革，再度成為焦點。五中全會提出，要建立健全現代財政制度和稅收制度。

　　作為1994年分稅制以來財稅領域的最大動作，本輪財稅體制改革覆蓋預算、稅制、事權與支出責任改革的方方面面，可謂立足全局、著眼長遠。

　　聚焦預算公開

　　在本輪財稅體制改革中，什么是最迫切需要推進的改革項目？許多經濟學家認為，非預算公開莫屬。

　　2014年7月，財政部部長樓繼偉在詳解深化財稅體制改革總體方案時指出，從邏輯看，預算管理制度改革是基礎，要先行。而在談到預算制度改革時，樓繼偉表示將從七方面推進，其中第一項便是預算公開，足見其在整個財稅體制改革中的重要意義。

　　從國家治理的角度看，預算公開還有著更深遠的意義。“將權力裝在制度的籠子里，涉及公共資金的權力更應該如此。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇對《財經國家周刊》記者表示，“因此，推動預算公開，是適應國家治理現代化的需要。”

　　2014年，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》后，預算公開的改革開始加速進行。10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》發布，再次要求完善政府預算體系、積極推進預算公開。

　　2015年伊始，新《預算法》開始實施，透明預算首次入法，明確了預算公開的主體、內容和時限，要求對財政轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注的事項公開作出說明，并規定了違反預算公開的法律責任。

　　4月17日，90多個中央部門在網站上曬出自家預算賬本，預算首次按經濟性質分類編列，增加了財政撥款收支總表和一般公共預算基本支出表。

　　“三公”經費公開力度也進一步加大，除法定涉密信息外，所有財政撥款安排的“三公”都得到公開，“公務用車購置和運行費”還做了細化，公開為“公務用車購置費”和“公務用車運行費”。

　　財政部財政科學研究所副所長蘇明對《財經國家周刊》記者表示，未來推動預算公開離不開整個預算體制改革，只有繼續深化預算改革，才能夯實公開基礎。

　　他認為，應該從四個方面推進預算改革，從而促進更大程度的預算公開。首先就是全口徑預算，要理順政府財政與主管部門的工作關系，把財政預算安排的資金全部納入部門預算之中。

　　百名經濟學家調查結果顯示，“全口徑”預算確實也頗受重視，在19個財稅體制改革事項按重要性的選擇中，位居第三，占比48.48%。

　　“尤其是要規范上下級政府之間的結算制度，上級政府不能給下級部門直接撥補助資金，所有政府間的轉移支付都要通過兩級財政，避免出現預算內容不完整、預算決算對不上等問題。”蘇明說。

　　二是要調整預算編制周期。預算編制要想細化，各級財政都應該留出更多的時間，因此，“要提早編制，每年財政決算完成后，就要著手次年的預算編制工作。”這樣既能提高部門預算編制的質量，還可以給人大審查留出充分時間，促使預算審查從程序性向實質性轉變，從而讓預算公開透明更有保障。

　　三是要建立一套績效評價體系。預算編制得好且透明，還得執行到位。蘇明認為，績效考核十分重要，結合各地實際，績效考評的主要內容應該包括績效目標的完成情況、資金的使用情況和財務管理狀況、部門為完成績效目標采取的措施等等。

　　個稅改革之重

　　讓人有所意外的是，個人所得稅頗受經濟學家重視，遠勝其他稅種改革項目。

　　目前，個人所得稅占我國整個財政收入的比重僅有5%左右，可以說還只是一個小稅種，為何會引起經濟學家們如此“青睞”？

　　這還要從十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)說起。《決定》中，完善稅收制度的部分提到要“逐步提高直接稅比例”，為本輪財稅體制改革指明了一個大方向。

　　提高直接稅是相對降低間接稅而言的。所謂間接稅，也就是納稅人可以通過商品價格，把稅負轉嫁出去，人們只要購物，便會不可避免地承擔這筆稅。而直接稅則不具有這種“轉嫁”和隱蔽的特征。

　　長期以來，我國稅收結構都存在間接稅過高的問題，提高直接稅比例能夠優化稅收結構，還有利于社會公平。

　　有研究顯示，目前我國有關衣食住行的多個行業稅負水平超過全社會平均稅負水平，而低收入人群往往對這些消費更加敏感。這意味著包含在生活必需品中的間接稅，相對而言給低收入人群帶來了更大負擔。

　　“提高直接稅比例做起來并不容易。”中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌對《財經國家周刊》記者說。提高直接稅比重，有企業所得稅、個人所得稅、房產稅和遺產稅等幾個選項。

　　目前，來自于企業的稅收在我國稅收總額中的占比已經高達90%，“十三五”時期經濟增速換檔乃大勢所趨，進一步提高企業負擔更不現實。而房產稅和遺產稅的全面征收更是面臨現實中的重重阻礙，難以成為優先選項。

　　可以說，個稅改革在某種程度上，承擔起了實現提高直接稅比例這個改革目標的任務。

　　據《財經國家周刊》記者了解，個稅改革方案確實正在財稅部門的醞釀中。改革方向是綜合與分類相結合，多項勞動性所得將綜合征收個稅，但財產性所得納入個稅征收范疇還需要一個漸近的過程。

　　此外，改革內容還包括調整級次和稅率。改革后，部分高收入群體將會體現出一定的增稅效應；由于稅前扣除將納入教育、醫療和住房等項目，又會起到促進社會公平的作用。

　　完善地方稅體系

　　按照2015年李克強總理政府工作報告中提到的改革進度，2015年要力爭全面完成 “營改增”。改革若如期推進，昔日地方一大稅種——營業稅將退出歷史舞臺。何以補位？是改革面臨的一大難題。

　　2012年開始的“營改增”試點，為了保證地方財政收入，采取了將新增增值稅收入劃歸地方的做法。但在楊志勇看來，這種做法只能是暫時的，缺乏可持續性。

　　首先，隨著業態發展，很多企業從事的是服務業、制造業或某個具體的行業，界限正在變得模糊。然而，哪些收入屬于新增增值稅收入，在很大程度上卻取決于行業屬性。所以，無論對于中央還是地方來說，以此劃分稅收收入，都只會給現實工作帶來不必要的麻煩。

　　第二，在目前增值稅稅率設有多檔的情況下，上下游一體化企業、關聯企業可以通過轉讓定價等方式，將稅負轉移到低稅率行業，從而逃避稅收，造成稅收流失。

　　在這種背景下，完善地方稅體系便成為《決定》中明確提及的稅改任務。

　　據《財經國家周刊》記者了解，對于未來的地方稅主體稅種如何設定，目前業界有多種觀點，房地產稅、消費稅以及環境資源稅都是考慮選項。

　　從解決地方土地財政的角度看，有些專家認為應推動開征真正意義上的房地產稅。另有一種當下頗為流行的觀點，是用消費稅作為地方主體稅種，但仍存爭議。

　　一方面，有些地方的消費稅不能彌補當地營業稅的缺失，所以起不到拉動地方財政收入的作用；另一方面，例如煙酒油等不健康、耗能污染的消費品，消費稅率反而高，這會刺激地方政府著重發展這些產業，對調整經濟結構是不利的。“地方稅體系的完善還須從長計議，新思路仍待求解。”楊志勇說。