農地入市圖新

　　中國持續近20年的城市化，在近幾年來遇到了土地供給瓶頸。由于存在農村集體土地和城市土地“同地不同權”的狀況，根據現有的法律，中國城市化過程中需要的增量土地，過去一般要通過征用農地的方式來實現。

　　但這種征用農地擴張的辦法，由于18億畝的耕地紅線屢被觸及，以及征地過程中暴力事件的頻發，尤其是物權法實施之后，征地補償越來越高，政府收益遞減，已經越來越不可行。

　　城市仍然在繼續擴張。這就需要一個新的突破口：讓農村集體產權中的建設用地以及宅基地，進入城市土地的供應序列。一年前，中央城鎮化工作會議提出，土地管理要“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率”。一旦存量集體建設用地合法進入市場的問題解決了，地方政府其實可以就此“解套”。

　　在沿海各發達城市中的城中村和大城市的邊緣地帶，農村土地特別是集體建設用地進入城市的通道，其實已經在地方實踐和高層默許，以及地方政府面臨土地擴張壓力等諸多因素下，漸成氣候。而在即將出臺的中央一號文件中，推進包括土地制度改革在內的農村集體產權制度改革，亦是其重點內容之一。

　　綜合近期有關決策咨詢建議，2015年中央“一號文件”一個極有可能聚焦的主題，就是推進包括土地政策改革在內的農村集體產權制度改革深化。

　　由于中國幅員遼闊，農村土地和集體產權的情況差異很大，因此根據不同地區的情況分類推進，就成為改革實踐中的重要一環。而后以試點形式帶動整體改革的路徑，也漸漸清晰。

　　本刊就此對浙江溫州樂清市農地入市改革30年過程進行了調查。樂清一地關于集體土地使用權的抵押、流轉、合法化的經驗，或能為農村集體土地改革，和早日實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同權同價”，要素市場平等化，提供可資借鑒的探索經驗。

　　——編者

　　推進包括土地制度改革在內的農村集體產權制度改革，有望成為2015年中央“一號文件”的重點內容之一

　　農村集體產權改革臨門

　　□本刊記者 焦建/文

　　12月22日至23日，中央農村工作會議在京舉行。《財經》(微信公眾號 mycaijing)記者從各方獲得的信息表明：是次會議討論的《中共中央國務院關于進一步深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見(討論稿)》，有望構成2015年中央“一號文件”的基本內容。

　　目前仍處于定稿階段的2015年“一號文件”，涉及范圍可能相當廣泛，將圍繞2014年“一號文件”設定的議題繼續展開，幾乎包含了三農領域的方方面面。

　　多位參與文件起草討論或課題調研的人士表示，除采取多種措施保障中國糧食安全、轉變農業發展方式、推進農業現代化、農產品價格、農村金融等傳統議題外，推進包括土地制度改革在內的農村集體產權制度改革，亦將成為2015年中央“一號文件”的重點內容之一。

　　從12月初起，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文已公開強調這一話題的重要性。與之相呼應，在12月初由農業部等單位下發的《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》中，也將新增了農村集體產權制度、深化土地制度改革等內容。

　　因事關多重敏感內容，這份文件與以往的起草過程有一定差異。從今年初開始，包括農業部、國家發改委、國務院發展研究中心等多個相關部委及研究機構，即已投入大量研究力量進行關注。“在高層領導的直接交辦之下，有‘頂層設計’的意味。”一位參與相關研究的人士稱。

　　《財經》(微信公眾號 mycaijing)記者獲悉，在上述文件中，將承接中共中央十八屆三中全會《決定》及2014年“一號文件”等相關提法，對作為下一步“三農”工作重點的農村集體產權制度改革，進行細化闡釋。其中可能將包括的內容為：如何進行農業集體資產量化、確定集體經濟組織的法人地位、搭建鄉村治理結構，以及產權交易等議題。

　　這將是一場涉及2.4萬億元非資源性賬面資產、總計66.9億畝集體土地(包括55.3億畝農用地和3.1億畝集體建設用地)的改革設定。因涉及農村土地入市、農房抵押等事關農村經濟社會發展的關鍵性問題，做實集體產權，已成為未來相當一段時期之內，中國農村改革的一項基礎性架構。

　　對于“一號文件”可能出現的突破性，國研中心農村經濟研究部研究員徐小青對《財經》(微信公眾號 mycaijing)記者表示，“目前的一系列新說法，其實在之前的多個文件中已經有所表述，只是按照新的邏輯進行了強調而已。在改革試點工作完成之前，說政策能夠出現什么突破性進展，所謂‘新突破’、‘新土改’等說法，可能并不可靠。”

　　集體產權待重構

　　2015年“一號文件”除了將以相當大的篇幅闡釋糧食安全這一主題外，其另一個重要主題，是推進包括土地政策改革在內的農村集體產權制度改革。

　　“改革農村集體產權制度，明晰集體產權歸屬，完善集體產權權能，是促進農村集體產權自由流動、優化組合，真正實現城鄉要素平等交換的制度基礎。”農業部經管司司長張紅宇近期為《財經》(微信公眾號 mycaijing)撰文指出。

　　在1982年《憲法》中，如此闡述集體經濟這一概念。其第8條規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”

　　而1999年的憲法修正案，將集體經濟組織這一概念明確為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這一闡釋，確立了集體經濟組織在中國農村經濟結構中的基礎性地位。但直到今天，并未有系統的法律、法規對農村集體資產的管理、處置進行規范。

　　“集體經濟組織主體不明晰，產權歸屬不清，處置規范程序缺乏，集體資產處于‘人人所有、人人無份’的狀態，是透明的‘玻璃缸’，看得見，摸不著。”有研究者如此形容這一狀態。在這樣的產權關系基礎上，1978年至1983年，中國開始進行農村家庭聯產承包責任制改革。“分”開始成為“統分結合”的主要內容。

　　中國農村歷經多年積累下來的社隊資產，除土地外，屬于鎮、村(組)集體經濟的，還包含資金、資產、資源等，也就此被切割為三塊：農用地的實際使用權歸屬農民，生產資料主要流向鄉鎮企業，而農村土地所有權，則被劃歸集體經濟組織。

　　在上述資產分割格局逐步形成后，對于農村集體資產的產權改革實踐，始自上世紀80年代末，從地處改革前沿的珠江三角洲一帶起步。

　　此前，這一地區興起了用集體資產投資興辦企業的浪潮，但決策者大多是對企業管理運營不太專業的村干部和村民股民代表，在選擇產業類型和投資項目中存在一定的局限性。當鄉鎮企業垮掉后，導致了本村集體資產的流失和浪費。

　　因為鄉鎮企業的出現及發展，也使得這些地區的農村社區居民結構日趨復雜，集體資產的管理和收益分配矛盾突出。為解決困境，珠三角地區農民主動開始進行不同方式的產權制度改革探索與實踐。

　　上世紀90年代后，隨著北京、上海、江蘇、浙江等地逐步遇到同樣的問題，它們也開始相繼進行改革試點。

　　新世紀以來，改革的覆蓋地區，逐漸在全國各地農村出現擴張。與以往主要以處置集體興辦的企業不同，此時改革加速的大背景，變成了農村加快城市化。

　　相關法律規范的缺失，則使各地政府對農村集體資產問題的處理千差萬別，也極易引發各類矛盾，以及大量貪腐案件。據國家信訪局統計，2013年反映村集體資產管理問題的來信，已占到農村農業類來信總數的23%。

　　“在工業化、城鎮化加快推進中，農村經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農村集體所有制的基礎，影響了農村社會的穩定，改革農村集體產權制度勢在必行。”農業部副部長陳曉華近日指出。

　　土地產權是改革核心

　　2013年11月十八屆三中全會召開之后，有關農村集體產權改革的進程，開始明顯提速。“十八屆三中全會提出的300多項改革任務中，有超過50項和農業農村有關，這其中的重頭戲就是包括土地制度在內的集體產權制度的改革。”中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊近期在參加一次相關活動時公開表示。

　　上述會議后不久，當年中央農村工作會議則明確提出，要“堅持和完善農村基本經營制度”，并用意識形態的邏輯劃定了紅線：堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，并明確提出了“落實集體所有權”。

　　因涉及多重利益關系，土地改革，是落實集體所有權的首要核心問題，也是助推整體改革的核心動力。

　　1988年，隨著《中華人民共和國土地管理法》出臺及非農用地數量增加，與土地相關的產權屬性開始發生改變：中國大部分地區農民集體的土地非農用權利，逐步被政府和開發商占有，其實際地權變得日益縮小。

　　為扭轉這一格局，無論是智囊還是決策層，都面臨著截然相反的兩種路徑選擇：一是進一步坐實農民的土地產權，激進的方式就是私有化，并配套廢除戶籍制度；二是回歸統分結合的集體經濟制度，在過度“分”基礎上加強“統”，重建集體產權主體。

　　無論在意識形態還是經濟理論上，這兩種選擇的沖突都非常大。“可以認為，經過連續的討論，中央的農村思路有了很大變化，放棄了工業化生產的路子，更鮮明地回歸和尊重了統分結合雙層經營體制的歷史合理性。”一位研究人士指出。

　　隨著十八屆三中全會對農民土地入市的規定出臺，在中國當前的語境之下，至少包括農用地流轉、農村集體建設用地入市、農民宅基地的使用權限，以及村集體的經營性資產，像在集體建設用地上建起的廠房、門面，以集體名義投資入股的各種經營性組織等，這些都屬于農村集體資產的范圍，也將是農村集體產權制度改革的重要內容。

　　具體而言，在涉及農村土地制度時，為落實集體產權主體，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到國家征地制度的改革，對象為用于工業化、城鎮化建設的農村集體土地；第二部分涉及到農村集體建設用地，既包括農民的宅基地，也包括鄉鎮企業的用地，還包括農村的公共設施和公益性用地；第三部分涉及到農地，主要是從事農業生產的耕地。

　　就第一及第二部分而言，十八屆三中全會對征地制度改革提出了要求，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地同等權利。除此之外，即使不屬于農村集體經營性建設用地，如果符合規劃和用途管制，農村集體的土地也可以進入建設用地市場。

　　中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，在農地轉為非農建設用地入市的渠道打開之后，與農村集體產權相關的核心問題，是增值收益怎么分配。“十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。”陳錫文說。

　　目前農村集體產權有關的一個重要問題，是農民住宅的抵押、擔保和轉讓。農民宅基地是農民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農民可以將其住房抵押、擔保、轉讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這將涉及到農村宅基地制度的根本改變。

　　就第三部分屬于集體的農用地而言，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊表示，要更好地引導集體產權制度改革，需要從成員權的視角進一步明確集體土地產權的主體，需要在尊重農民意愿基礎上進一步確權擴能和還權于民。應通過農村土地三權分離的方式，在堅持農村土地集體所有的前提下，把產權界定清晰，“承包權和經營權進一步分開，這是我們在理論上的一個很大的創新”。

　　今年以來，相關部門已經多次召開會議，對農村集體產權制度改革的總體框架進行研究，并設計了一系列改革方案，而農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”的思路已經寫入中央政府發布的多項涉農文件中。

　　審慎推進集體產權改革

　　從各地實踐看，一旦完成農村集體產權改革，一是能有效促進農民增收；二是有利于激活要素潛能，促進農業現代化發展；三是有利于保證農民的民主權利，完善農村的治理結構。

　　相對于農村土地制度改革和農業經營制度改革等制度創新，農村集體產權制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國際經驗，是典型的“摸著石頭過河”，面臨的并不是一條坦途。

　　2007年，農業部即出臺了集體產權制度改革的指導意見。但截至2013年底，中國僅有2.8萬個村和5萬個組完成了農村集體產權制度改革。而據農業部數據顯示，中國目前有58.7萬個村和497.2萬個組。

　　這首先源自改革涉及的面太廣。農村集體產權制度改革的對象不僅包括農村集體經濟組織所有的資金、資產，還包括集體資源；改革的范圍不僅涉及發達地區、東部沿海地區、城市郊區，還涉及廣大農村地區。

　　中國各地集體經濟發展水平差異也很大。來自農業部的統計數據顯示，截至2013年底，全國農村集體經濟組織賬面資產總額達到2.4萬億元，其中東部地區占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產過億元，對集體產權改革呼聲強烈。

　　中西部地區則是另一番景象。中部地區資產總額占全國的比例接近17%，但村資產平均不足200萬元，西部地區村級集體組織資產的比重占全國的7%左右，村資產平均僅有120余萬元。有些村鎮甚至負債累累。

　　“部分城郊結合部和沿海發達地區的農村賬面資產數以億計，如浙江省寧波市江東區驚駕村，資產總額已達4.3億元。已到了‘非改不可’的程度；但更廣大的中西部地區空殼村、負債村則比比皆是，賬面資產不多，土地升值空間也不大，改革動力相對不足。”張紅宇表示。

　　因農村集體產權制度改革的方向目標呈現多元化，對于改革的組織載體、成員界定、股權權能、產權流轉等問題的爭議分歧較大，對于農村集體經濟的實現形式也沒有比較一致的認識和看法。

　　目前各方的基本共識是，要根據不同地區的情況分類推進。在經濟發達、村集體資產較多的地區，應賦予集體經濟組織市場主體地位，推進股份合作制改革，建立起現代經營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產經營的收益。

　　對于經濟相對落后，集體資產較少甚至負債的地區，改革的重點則是還權賦能。一方面加強土地制度改革，將土地承包經營權的確權登記頒證落到實處，穩步推進集體建設用地、宅基地管理制度改革，另一方面強化村集體資產的財務管理。

　　12月1日，國務院發展研究中心舉辦了農村集體產權制度改革研究座談會。在政策建設層面，由農業部牽頭的農村集體產權制度改革框架正在完善。目前，《有關農民股份合作和農村集體資產股份全能改革試點方案》和《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》均已正式印發，由中農辦牽頭制定的《關于引導農村集體產權流轉交易市場健康發展的指導意見》，則正在征求相關部門、地方政府意見，等待會簽。

　　按照農業部一位相關人士的解讀，上述意見和方案主要有幾層意思：一是建立健全集體經濟組織成員登記備案機制；依法保障集體經濟組織成員享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，落實好農民對集體經濟活動的民主管理權利。

　　二是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定農村土地承包關系，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。前不久，中辦和國辦聯合發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提到，要用五年左右時間做好農村土地的確權頒證登記工作。

　　三是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

　　這些領域的試點已經在全國進行，兼顧東、中、西部不同區域，選擇若干有條件的縣(市)為單位開展，工作將在2017年底完成。

　　資料

　　集體經濟組織沿革

　　中國的農村集體經濟組織，產生于上世紀五十年代初的農業合作化運動。1962年9月，《農村人民公社工作條例修正草案》正式規定：農村人民公社是適應生產發展的需要，在高級農業生產合作社的基礎上聯合組成的。它在一個很長的歷史時期內，是社會主義的互助、互利的集體經濟組織。

　　1978年十一屆三中全會之后，隨著農村家庭承包責任制逐步建立。原交由集體統一生產經營的大型牲畜、農具、耕地等生產資料全部分配到以家庭為單位的農戶。為適應這一變化，1982年《憲法》做出了兩項重大規定：

　　一是針對公社一級。規定將人民公社原來政經合一的體制改為政社分設體制，設立鄉人民政府和鄉農業合作經濟聯合組織，但后者至今尚沒有完全成熟建立起來。

　　二是針對生產大隊一級。在生產大隊地理基礎上，設立自然村，在村設立村民自治組織---村民委員會。由于農村改革的不徹底不完善，農村集體經濟組織的規范性政策法律法規不健全，農村集體經濟組織的管理及其活動，處于由村民委員及其村民小組代管狀態。

　　這是中國在后人民公社化時代語境下，農村集體經濟組織這一更換了新內涵的名詞的第一次出現。

　　1999年的憲法修正案，將這一概念最終被明確為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這一闡釋，確立了農村集體經濟組織在中國農村經濟結構中的基礎性地位。