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　　高速公路超期收費(fèi)無(wú)法律支撐

　　法治周末記者 馬金順 法治周末見(jiàn)習(xí)記者 沈佳苗

　　高速公路超期收費(fèi)的情況在全國(guó)并不少見(jiàn)。各地給出的理由通常有三類(lèi)：高速公路貸款未還完；省內(nèi)公路統(tǒng)貸統(tǒng)還，所以只要有公路貸款未還清，所有高速公路就都需收費(fèi)；高速公路停止收費(fèi)后，巨大的道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)很大壓力，所以要繼續(xù)收費(fèi)。但專(zhuān)家認(rèn)為，這些理由在法律上均站不住腳

　　“我最近回家，那段高速都是免費(fèi)的。不過(guò)，聽(tīng)說(shuō)最近又要繼續(xù)收費(fèi)了。”老家在河北省涿州市的張悅(化名)對(duì)法治周末記者表示。

　　張悅所說(shuō)的那段“剛免費(fèi)又要繼續(xù)收費(fèi)”的高速公路，是指原京石高速公路(現(xiàn)G4京港澳高速公路京石段)的原收費(fèi)路段涿州(京冀界)至廊涿樞紐互通段出京方向。

　　公開(kāi)資料顯示，原京石高速公路河北段起自涿州(京冀界)，終于石家莊(南高營(yíng))，全長(zhǎng)221.2公里，是河北省自籌、自建、自管的第一條高速公路，其收費(fèi)期限為1993年11月23日至2014年11月22日，共21年。

　　一位不愿具名的知情人士告訴法治周末記者：“其實(shí)在京石高速收費(fèi)期滿(mǎn)之前，2012年4月，國(guó)家發(fā)改委已批準(zhǔn)實(shí)施涿州(京冀界)至石家莊公路改擴(kuò)建工程，并于2013年10月8日正式斷交施工。擴(kuò)建后的新京石高速公路，已于2014年9月獲得河北省政府辦公廳的批復(fù)。該項(xiàng)目通車(chē)后，重新獲得22年的收費(fèi)權(quán)限。”

　　有媒體據(jù)此報(bào)道稱(chēng)，京石高速“換個(gè)馬甲”重新收費(fèi)22年。

　　對(duì)于繼續(xù)收費(fèi)，張悅表示理解：“擴(kuò)建后的新京石高速公路，車(chē)道由原先的雙向4車(chē)道增至雙向8車(chē)道，肯定投入了不少資金。”

　　不過(guò)，從法律角度來(lái)看，高速公路在什么條件下可以擴(kuò)建，擴(kuò)建到什么程度才能被稱(chēng)為是一條新的高速公路以及擴(kuò)建后如何收費(fèi)？新京石高速公路重新獲得22年的收費(fèi)權(quán)限是否合理？

　　北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授賈順平告訴法治周末記者：“現(xiàn)行法規(guī)政策并沒(méi)有對(duì)此類(lèi)問(wèn)題作出過(guò)明確規(guī)定，這都是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)未來(lái)修訂時(shí)需要考慮的方面。”

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲政與行政法治研究中心副主任楊建順建議，今后在修法的過(guò)程中，一定要明確規(guī)定，對(duì)于擴(kuò)建后的高速公路，如何收費(fèi)、收費(fèi)期限多長(zhǎng)以及有沒(méi)有例外情況可以延長(zhǎng)收費(fèi)期限等。

　　法治周末記者在采訪(fǎng)中了解到，其實(shí)公眾對(duì)擴(kuò)建后的高速公路繼續(xù)收費(fèi)并不是完全不可理解，其真正接受不了的是，一些高速公路在收費(fèi)期滿(mǎn)后又不明不白或以各種理由延長(zhǎng)收費(fèi)年限。

　　我國(guó)法律明確規(guī)定了高速公路的收費(fèi)年限，然而一些高速公路的收費(fèi)時(shí)間甚至超過(guò)了法律規(guī)定的最高收費(fèi)期限。

　　近期，山東延長(zhǎng)15條政府還貸公路收費(fèi)期限一事就又引起了熱議，其中9條收費(fèi)期滿(mǎn)15年的政府還貸高速公路將再延期收費(fèi)一年，延期理由之一為“貸款未還完”。

　　全國(guó)人大代表、廣東國(guó)鼎律師事務(wù)所主任朱列玉告訴法治周末記者：“根據(jù)資金來(lái)源和管理主體的不同，我國(guó)收費(fèi)公路分為‘政府還貸公路’和‘經(jīng)營(yíng)性公路’兩種。政府還貸公路由政府交通主管部門(mén)為投資主體，資金來(lái)源為政府資本金、貸款或集資，收費(fèi)用途為償還貸款或集資本息；經(jīng)營(yíng)性公路則由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織為投資主體，資金來(lái)源為自有資金和貸款為主，收費(fèi)用途為收回投資并取得合理回報(bào)。”

　　貸款未還完能否延期甚至超期收費(fèi)

　　據(jù)山東市民李華(化名)介紹，早在2013年12月27日，山東省政府就印發(fā)了《關(guān)于同意延長(zhǎng)菏澤至東明等15段高速公路收費(fèi)期限的批復(fù)》，根據(jù)該文，6條原定收費(fèi)期不足15年的政府還貸高速公路，收費(fèi)期一律將延長(zhǎng)至15年，9條收費(fèi)期滿(mǎn)15年的政府還貸高速公路將再延期收費(fèi)一年。

　　該文發(fā)布后，引發(fā)了公眾的熱議。山東省人民政府新聞辦公室官方微博隨即在2014年1月3日發(fā)布了山東省交通運(yùn)輸廳《關(guān)于部分政府還貸高速公路收費(fèi)期限情況的說(shuō)明》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《情況說(shuō)明》)，對(duì)為何延期收費(fèi)作出解釋。

　　根據(jù)《情況說(shuō)明》，延期收費(fèi)原因包括以下三點(diǎn)：一是貸款未還完，需要繼續(xù)還；二是等待新政策，看是否有長(zhǎng)期收費(fèi)政策出臺(tái)；三是如果各路段按期停收費(fèi)用，會(huì)割裂高路網(wǎng)整體性和完整性，管理困難。

　　“貸款未還完就可以延期收費(fèi)嗎？興起于上世紀(jì)90年代的收費(fèi)高速公路，都將迎來(lái)收費(fèi)到期的高峰，它們是否都會(huì)如法炮制呢？延期收費(fèi)涉及廣大老百姓的利益，必須有相應(yīng)的法律支撐，不能因?yàn)闆](méi)有還清貸款而把債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，讓消費(fèi)者成為高速公路的買(mǎi)單者。”李華說(shuō)。

　　在種種質(zhì)疑聲中，12月3日，山東省政府有關(guān)部門(mén)接受媒體采訪(fǎng)時(shí)又表示，這15條(段)即將達(dá)到收費(fèi)期限的政府還貸高速公路今后是否能延期繼續(xù)收費(fèi)，仍在論證中，目前尚無(wú)明確結(jié)論。

　　根據(jù)2004年11月1日施行的《條例》，政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。

　　楊建順教授向法治周末記者分析說(shuō)：“依據(jù)《條例》規(guī)定的收費(fèi)期限原則，如果其原本核定的收費(fèi)期限在條例規(guī)定的最長(zhǎng)期限之內(nèi)，可以延期，最多延期至最長(zhǎng)期限；但是如果其收費(fèi)期限已經(jīng)達(dá)到規(guī)定的最長(zhǎng)收費(fèi)，不可以再進(jìn)行延期。比如，山東這15條延期收費(fèi)的公路中，其中6條因收費(fèi)期限未到15年，延長(zhǎng)至15年，是可以的，但是另外9條的延期就涉嫌違規(guī)。”

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅對(duì)此表示贊同，他告訴法治周末記者：“如果批準(zhǔn)的收費(fèi)期限達(dá)到條例規(guī)定的最長(zhǎng)期限，期滿(mǎn)后，不管是否還清貸款，都不能再收了，應(yīng)由政府承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，這么規(guī)定的目的就是為了防止地方建設(shè)沖動(dòng)。”

　　“2011年，交通運(yùn)輸部等五部委公布的《關(guān)于開(kāi)展收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)明確規(guī)定賬目要公開(kāi)，如果要延期收費(fèi)，先要看這幾年的收費(fèi)賬目是不是詳細(xì)地公開(kāi)了；如果沒(méi)有公開(kāi)就延期收費(fèi)，這是鉆了法律的漏洞，實(shí)際上是濫用資源，濫用權(quán)力。”王錫鋅進(jìn)一步表示。

　　賈順平教授對(duì)法治周末記者說(shuō)：“一旦經(jīng)營(yíng)性高速公路或者政府還貸公路到了收費(fèi)期限，就需要相應(yīng)的退出機(jī)制。而目前《條例》中并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，這也是未來(lái)在對(duì)《條例》修訂過(guò)程中需要考慮的問(wèn)題。”

　　統(tǒng)貸統(tǒng)還能否成為不斷收費(fèi)的理由

　　山東省的《情況說(shuō)明》中顯示，《條例》第十一條中規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款(即統(tǒng)貸統(tǒng)還)”。《通知》也規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費(fèi)公路，其收費(fèi)年限按照償還完貸款即停止收費(fèi)的原則執(zhí)行。多年來(lái)，山東省交通運(yùn)輸廳對(duì)政府還貸公路一直實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還。

　　據(jù)媒體報(bào)道，針對(duì)每年收取的費(fèi)用是否都用于還貸的質(zhì)疑，山東省交通運(yùn)輸廳給出的“賬本”顯示：2013年政府還貸公路收費(fèi)主要用于還貸和維修。其中歸還本金和利息約85億元。但歸還利息部分不僅是高速公路，還包括二級(jí)公路和農(nóng)村公路債務(wù)利息。換言之，高速收費(fèi)不僅還了自己的債，還替“兄弟道路”還了債。

　　“實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，就是說(shuō)只要有一條路還沒(méi)還清貸款，所有其他路不管還清、到期與否，都將繼續(xù)收費(fèi)。”廣東一家高速公路公司負(fù)責(zé)人曾說(shuō)。

　　但是，朱列玉認(rèn)為，首先，《通知》中的“還清貸款后停止收費(fèi)”是指某一條路，而不是全部公路，因?yàn)楦咚俟�路是一條一條的，是一個(gè)個(gè)項(xiàng)目公司，不能把所有的公路捆在一起，不能說(shuō)收東補(bǔ)西，收南補(bǔ)北，其是針對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行界定的；其次，即便沒(méi)有還清貸款，到期了也必須停止收費(fèi)，因?yàn)椤稐l例》中不得超過(guò)限期的規(guī)定沒(méi)有任何例外情形。

　　中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)賀登才對(duì)此表示贊同，其表示，統(tǒng)貸統(tǒng)還投融資模式極易導(dǎo)致所有政府還貸收費(fèi)公路都采取最長(zhǎng)收費(fèi)年限和最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并以各種理由超期收費(fèi)。這種以“好路”補(bǔ)貼“差路”，以“老路”補(bǔ)貼“新路”的辦法不符合“誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”的基本原則，侵占了使用者的合法權(quán)益，存在明顯的收費(fèi)不公平問(wèn)題。

　　“如果針對(duì)所有高速公路，那收費(fèi)就永遠(yuǎn)不可停止。這樣便無(wú)法理解《條例》中規(guī)定的收費(fèi)期限了。”賀登才進(jìn)一步表示。

　　對(duì)此，也有人認(rèn)為統(tǒng)貸統(tǒng)還的規(guī)定與《條例》中規(guī)定的收費(fèi)年限存在沖突。

　　楊建順表示，《通知》是對(duì)《條例》的一種落實(shí)、細(xì)化。《通知》首先肯定了最長(zhǎng)年限，然后才規(guī)定實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費(fèi)公路，其收費(fèi)年限按照償還完貸款即停止收費(fèi)的原則執(zhí)行。也就是說(shuō)這句話(huà)的前提條件是最長(zhǎng)期限內(nèi)，還完貸款即停止收費(fèi)，而不是按照期滿(mǎn)即停止收費(fèi)的原則，這樣反而有可能出現(xiàn)尚未到當(dāng)初的批準(zhǔn)年限即還完貸款，就停止收費(fèi)的現(xiàn)象，有可能縮短收費(fèi)年限。通知恰恰是很好地貫徹了《條例》的精神。

　　“高速公路不能以統(tǒng)貸統(tǒng)還的理由繼續(xù)收取費(fèi)用，其他高速公路未還清貸款，不能作為已到收費(fèi)期限的高速公路延期收費(fèi)的理由。”賀登才說(shuō)。

　　能否以獲取養(yǎng)路費(fèi)為由超期收費(fèi)

　　一位不愿具名的某省交通部門(mén)工作人員在采訪(fǎng)中表示，如果收費(fèi)期滿(mǎn)后即停止收費(fèi)，會(huì)給財(cái)政帶來(lái)很大壓力，所以要繼續(xù)收費(fèi)。

　　按照當(dāng)前規(guī)定，高速公路收費(fèi)期滿(mǎn)后即停止收費(fèi)。那么，將來(lái)道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從哪里來(lái)？

　　《條例》第四十二條明確規(guī)定：“收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)、綠化和公路用地范圍內(nèi)的水土保持及路政管理，依照公路法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”而依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》第三十六條，“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”。

　　而去年5月公布的《條例》征求意見(jiàn)稿(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)第十四條新增第四款規(guī)定：“還貸、經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，除由公共財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的以外，高速公路可按滿(mǎn)足基本養(yǎng)護(hù)管理支出需求的原則收取通行費(fèi)，收費(fèi)年限可按照公路的兩個(gè)大修周期進(jìn)行核準(zhǔn)。”但到目前仍沒(méi)有正式修訂條文的出臺(tái)。

　　對(duì)《征求意見(jiàn)稿》此條的規(guī)定，賀登才認(rèn)為，使用者已經(jīng)通過(guò)繳納燃油稅的方式，支付了公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。因此，公路還貸、經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后的養(yǎng)護(hù)費(fèi)不應(yīng)再由使用者負(fù)擔(dān)。

　　王錫鋅對(duì)此表示贊同，從條例來(lái)看，通行收費(fèi)主要還是用于建設(shè)成本，維修費(fèi)用來(lái)源為收燃油稅等，如果說(shuō)因維修要延期收費(fèi)，《條例》規(guī)定最長(zhǎng)收費(fèi)期限就沒(méi)有意義了，因?yàn)榈缆肥怯肋h(yuǎn)需要維修的。

　　其實(shí)，據(jù)媒體報(bào)道，以燃油稅費(fèi)反哺公路建設(shè)的思路在國(guó)外已有實(shí)踐。美國(guó)90%的公路實(shí)行了免費(fèi)通行政策，但這并非指車(chē)主無(wú)需為道路使用付出任何成本，而是美國(guó)政府利用稅收轉(zhuǎn)移支付功能“代為”統(tǒng)一繳費(fèi)了。美國(guó)州際高速公路網(wǎng)的建設(shè)資金90%來(lái)自聯(lián)邦政府的“聯(lián)邦公路信托基金”，而這個(gè)基金87.6%的資金來(lái)自機(jī)動(dòng)車(chē)燃油稅。在透明監(jiān)管的框架下，其燃油稅充分體現(xiàn)了“繳納有度、用之于民”。

　　《情況說(shuō)明》中還提到，真正停止收費(fèi)后，將會(huì)產(chǎn)生的另外一種情況，即“車(chē)輛無(wú)限制地上路，將嚴(yán)重影響高速公路的高效暢通”。

　　上述不愿具名的交通部門(mén)工作人員表示，盡管延期收費(fèi)被大家指責(zé)違法，其實(shí)對(duì)于公路管理部門(mén)或者政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，確實(shí)有其實(shí)際運(yùn)行的難處。

　　據(jù)該工作人員介紹，河南省高速公路最基本的收費(fèi)員(不包括機(jī)關(guān)人員)就有好幾萬(wàn)人，如果真正停止收費(fèi)，政府還要考慮這些人員的就業(yè)，這也是一個(gè)比較棘手的問(wèn)題。

　　相關(guān)立法亟需完善

　　法治周末記者發(fā)現(xiàn)，在山東公布的15條延期收費(fèi)公路中，除了長(zhǎng)深高速濱州黃河大橋G25初始收費(fèi)時(shí)間為2004年6月28日，其余14條高速公路的初始收費(fèi)年限均在2004年1月1日之前，也即是均在條例施行之前即投入了運(yùn)行。

　　而《條例》第五十九條明確規(guī)定：“本條例施行前在建的和已投入運(yùn)行的收費(fèi)公路，由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)和財(cái)政部門(mén)依照本條例規(guī)定的原則進(jìn)行規(guī)范。具體辦法由國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)制定。”

　　山東省人民政府法律專(zhuān)家?guī)斐蓡T、國(guó)浩律師(濟(jì)南)事務(wù)所管理合伙人孫守遐告訴法治周末記者：“目前相關(guān)部門(mén)尚未明確對(duì)此類(lèi)公路進(jìn)行規(guī)范。”

　　山東省交通廳副廳長(zhǎng)范正金曾說(shuō)，即將到期的這15條政府還貸高速公路大部分為2004年之前即投入運(yùn)行的，但是《條例》中提到的“規(guī)范”，至今沒(méi)有出臺(tái)。

　　王錫鋅表示，這里面存在兩個(gè)問(wèn)題：一是立法的不作為，明確要求規(guī)范而不規(guī)范；二是《條例》直接要求對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，說(shuō)明《條例》不直接適用于2004年之前在建或者已經(jīng)投入運(yùn)行的公路。

　　“但根據(jù)《條例》規(guī)定，將來(lái)制定的‘規(guī)范’也必須在《條例》的原則之下。”楊建順進(jìn)一步解釋說(shuō)。

　　為此，楊建順建議，相關(guān)部門(mén)盡快完善相關(guān)立法。既然法規(guī)做了授權(quán)，相關(guān)部門(mén)必須充分尊重、積極作為，這也是它們的職責(zé)。

　　孫守遐律師認(rèn)為，到期后政府應(yīng)該停止收費(fèi)，沒(méi)有還清的貸款、后期的養(yǎng)護(hù)資金都由政府公共財(cái)政資金來(lái)解決；如果必須要通過(guò)延期收費(fèi)的辦法來(lái)解決的話(huà)，就需要對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)進(jìn)行修訂完善，使延期收費(fèi)能有法可依。