立法銜接改革決策：先行先試要法律授權

　　每經記者 周洲 發自北京

　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。

　　《決定》公布之后，正在開展試驗的上海自貿區以及正待獲批的天津、廣東、福建等地方自貿區，未來開展準入前國民待遇和負面清單為主的管理體制將有法可依。

　　上海自貿區本身就是探索現代國家治理能力體系的試驗區，是對外開放的新舉措，也是本屆政府的一項重要改革。

　　上海自貿區研究院秘書長、上海財經大學世界經貿系副主任陳波曾對《每日經濟新聞》記者說，以上海自貿區內廢止外資“三法”代之以負面清單管理體制的投資制度改革、央行[微博]支持上海自貿區 “金融30條”改革為基礎框架的 《自貿區條例》，其實是自貿區內有別于區外的“憲法”。

　　準入前國民待遇、負面清單既是上海自貿區試驗的重點，也是上海自貿區可復制可推廣經驗中最重要一項。

　　10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議召開，會議審議了《關于中國(上海)自由貿易試驗區工作進展和可復制試點經驗的推廣意見》。中共中央總書記習近平明確指出：“上海自由貿易試驗區取得的經驗，是我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子，要把這些種子在更大范圍內播種擴散，盡快開花結果，對試驗取得的可復制可推廣的經驗，能在其他地區推廣的要盡快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國。”

　　如果沒有法律支持，負面清單制度將難以推廣到全國。

　　陳波說：“負面清單要么是大膽地復制推廣到全國，要么就是在其他區域里進行嘗試，但復制到全國比較困難。從點到面的推廣涉及很多法律問題，如果要全國復制，就需要修改法律。新法替代舊法必須通過人大討論、決議，其過程并不是一蹴而就。但現在點到點(從上海自貿區到其他地方自貿區)的復制可以做。”

　　他進一步解釋道，負面清單實際上是一種法規，法規就需要特別明晰。陳波認為上海自貿區嘗試負面清單是經過國務院的行政命令和全國人大批準的。“但是其他地方政府沒有可以實行轄區內的新法律制度的相關規定。連正常的法律途徑都沒有走，沒有通過人大常委會授權，怎么能做這樣的嘗試？”

　　“如果沒有相關規定的話，這些地方性的嘗試要么是犯法，要么它做的東西只有行政效力。這些地方的復制相當于只是在其行政監管范圍內做一兩項行政改革，不具備法律效力。既然不算法律，那么嘗試有何意義，并且根本就不可能被推廣。”陳波說，“從法律意義上說，其他地方如果只是要效仿上海自貿區，那么從一開始就應該是違法了，因為沒有通過全國人大常委會授權，怎么能做自己的一套新的法律？”

　　其他地方政府如果要復制負面清單的做法，如果沒有國務院的行政命令和全國人大授予法律修改的權限，那么也只能是在行政審批上作改動。而行政審批本身就是違背法律的，但國內行政審批與法律相違背的情況也不罕見，很多時候行政指令大于法律。

　　“不管從哪個角度講，有些地方政府的嘗試并不是向前走，而是向后走的。從正面意義理解，只能說這些地方政府在向制度創新方面做出努力和嘗試�！标惒ㄟ@樣解釋一些地方政府的嘗試。

　　對于上述問題，十八屆四中全會顯然有深刻的認識�！稕Q定》第二項 “完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”中對這些問題作了界定。

　　星石投資首席策略師楊玲對《每日經濟新聞》記者表示，負面清單管理制度一旦全國推廣，金融等當前受到嚴格管制的行業可能成為最大受益者。預期金融市場化改革進程將顯著提速，而市場化改革將極大釋放金融業各參與主體的活力，非銀金融板塊如證券、保險等行業將迎來大發展，明年或有不錯表現。