陳益刊 楚靖慧

　　[ 中國發展PPP不能一哄而上，相關的法律法規必須盡快出臺。而政府的契約精神也成為一個具體公私合作項目能否順利開展的關鍵因素，必須完善政府約束機制 ]

　　未來二三十年仍是中國城鎮化快速發展期，將有4億人從農村轉移到城市，成為市民。而保守估計以每個人市民化成本10萬元算，也就是40萬億元。40萬億元的天文數字投入需要依靠PPP，這也正是財政部目前積極推動的。

　　9月5日，剛卸任財政部財科所所長一職的賈康，來到由上海金融與法律研究院主辦的鴻儒論道論壇，分享了他對公私合作伙伴關系(Public Private Partnership，PPP)的上述看法。

　　不過，論壇上的評議人卻唱起了“反調”。比如PPP實踐者、上海城建股權投資基金管理(深圳)有限公司副總經理夏鋒就直言，不看好PPP未來的發展。中信證券固定收益研究主管鄧海清甚至認為，金融融資工具越來越發達，PPP沒有存在的必要。

　　盡管如此，論壇上包括賈康在內的學者和業內人士都認為，中國發展PPP不能一哄而上，相關的法律法規必須盡快出臺。而政府的契約精神也成為一個具體公私合作項目能否順利開展的關鍵因素，必須完善政府約束機制。

　　PPP能否化解11萬億地方存量債務？賈康告訴《第一財經日報》記者，這有可能，比如一些地方債項目通過引進民間資本以PPP模式來化解，但是這種可能性不會普遍存在，只適用于一些特定項目。

　　首個PPP項目的尷尬

　　所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。這主要體現在政府和社會資本合作的橋梁、公路等公共基礎設施中。

　　演講中，賈康以中國首個PPP項目——福建泉州刺桐大橋為例，解析了這個項目為何處境艱難，對以后的PPP在中國發展有哪些啟發。

　　時間回到20世紀90年代初，由于當時泉州大橋通車超負荷運行，泉州市政府迫切需要再建設一座橋梁，受限于窘迫的財力，由名流公司董事長陳慶元牽頭的一個實業公司和當地政府形成一個BOT(建設-經營-轉讓)的合作關系，建設了刺桐大橋。

　　賈康稱，1994年10月，名流公司和地方政府成立了刺桐大橋項目公司，注冊資本是8500萬元，兩者出資比例是6：4，民間資本占大頭。整個項目的總投資約2.5億元。根據泉州市政府要求，整個項目經營期限是30年，包含刺桐大橋建設期(不超過3年)。1997年1月1日，刺桐大橋建成正式投入運營。

　　由于刺桐大橋投資方與當地政府簽訂的只是一紙合作協議，而非PPP項目匹配的規范契約文本，這也為以后雙方矛盾難以解決埋下伏筆。

　　通車之后，刺桐大橋車流量迅速上升，通行收入在2006年達到8100萬元的頂峰。這筆收入隨后開始下降，2013年這個數字約4200萬元。

　　在刺桐大橋建成后不久，福建省政府將泉州大橋移交給泉州市政府，泉州大橋和刺桐大橋形成競爭關系。然而，刺桐大橋每年通行收入高漲，而泉州大橋收入卻下跌。對此，中國財政學會PPP專業委員會常務委員金永祥認為，刺桐大橋項目高回報是問題的根源。

　　此后，政府還投資建設了與泉州大橋并行的兩座新橋，現在的刺桐大橋周邊，有7條不收費的政府建橋。“現在除了刺桐大橋還在收費，其他大橋免費通車，大家可想而知，能繞道的時候車輛自然選擇繞道，避免走收費大橋。”賈康稱。

　　賈康認為，這種競爭性的分割對刺桐大橋項目是一種利益的分割。業主方這么多年一直很無奈，拿不出任何基于契約的制約因素和政府作出還價調整。當時的市委領導也早已換屆。

　　此外，賈康經調研后發現，刺桐大橋投資方的經營權和收益沒有得到相關的政府保障。

　　“1998年，政府安排項目投資4360萬元建大橋的連接道路，不講其他任何道理，就是你們也賺錢了，你們可以把這個墊出來。到了2006年，當地政府再次要求該公司投資6800多萬元建設大橋連接沿海大道的一個工程項目。整個大橋項目總投資不到3億元，外加的投資加起來高達1.2億元，所以，總投資額中有45%左右的部分是后來追加的。企業不認同，但最后博弈下來，不得不按照政府的要求來做。”賈康稱。

　　刺桐大橋項目還存在不少其他問題，比如收費標準沒法調整，像高速公路節假日不收費這類政策法規的變動風險也只能由業主單獨承擔等。

　　陳慶元曾表示了自己最大的愿望：放棄刺桐大橋剩余的運營期，要回1.2億元與該PPP項目無關的修路款。

　　政府要被約束

　　刺桐大橋案例中，地方政府在PPP項目中的強勢，讓論壇上一些有著PPP項目實踐經驗的企業家感同身受。

　　夏鋒就坦言，公司在浙江省一個副省級城市合作做了個隧道項目，由于項目收費情況很好，當地政府要求提前回購。但是根據此前合同，公司有20年的運營權，不愿意提前賣給地方政府。當地政府官員說，你不愿意的話，我就另建一條隧道，或者在旁邊建一座橋。“這樣我們不就傻眼了嘛，只能答應提前回購。”

　　長期研究PPP項目的上海財經大學助理教授王茵建議，企業在和政府合作時，可以簽訂排他性條款，比如企業在運營期間地方政府不能建有競爭性的隧道、公路、橋梁等。對此，夏鋒坦言，現在這種條款在中國是談不了的。

　　對于首個不愉快的PPP項目——刺桐大橋項目，賈康總結了它給PPP項目在中國發展所帶來的啟示，這主要包括PPP相關法律法規建設爭取先行；完善政府的制度約束，政府要講契約精神，把權力關進籠子；優化政府的利益調節機制，探索形成風險共擔、利益共享的一些具體辦法等等。

　　賈康稱，盡管該項目問題重重，但還是要充分肯定刺桐大橋建設的首創意義。它實現了一個小量的國有資金引導一個大量的民間資金，投入到原來認為只能由政府興辦的基礎設施建設。

　　《第一財經日報》記者了解到，國家發改委推動的基礎設施和公用事業特許經營立法已經出了第6次征求意見稿，正在征求各部委意見。這部法律未來將成為PPP的重要法律依據。

　　而參與這部法律起草、上海濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎在論壇上表示，目前這部法律正在加速編制，并在長期爭議的公共部門和非公共部門的法律關系上有所突破。

　　張燎表示，他最焦慮的是政府沒有一個契約精神和法制環境來約束，進而導致PPP機制合約失衡。

　　論壇上專家們的觀點也存在分歧，出現了一些爭議。

　　鄧海清就認為，中國開啟了利率市場化之路后，金融工具有了很大發展，比如資產支持證券(ABS)完全可以滿足地方政府項目融資需求，所以不需要PPP。

　　夏鋒等人對此不認同。夏鋒稱，ABS只是一個金融產品，而PPP更多是公私合作機制問題，它的外延和內涵比ABS廣泛，ABS只是解決了資金問題，而一個基礎設施規劃設計建設施工運營，比ABS廣泛得多。

　　賈康贊同夏鋒觀點，他認為，不能簡單把金融工具等同于PPP機制創新，兩者是協同前進，而不是誰否定誰。

　　夏鋒不像賈康那樣看好中國未來PPP的發展。他表示，在一些收益率不高的項目，民營資本不愿意介入，比如溫州民營資本放貸月息1分5都不覺得有多大風險，所以一些低收益的PPP項目民營資本根本看不上。而一些項目收益率高，當地政府融資平臺公司就直接拿去了。

　　也有業內人士認為，民營企業不會在基礎設施上追求高的收益率，因為它本來就是一個公益性項目，收益率不會高，但是很穩定，收益和風險相匹配。