土地制度改革新思路和路線圖

　　土地制度改革遲遲未能取得突破，主要原因是未能觸及政府經營土地這個深層次問題，把自然資源所有者與管理者分開，將從根本上解決這個問題

　　黨的十八屆三中全會召開以后，社會上不少人受《決定》精神鼓舞，對土地制度改革產生強烈期許。

　　幾個月下來，一些人(主要是學者)的期許變成失望，甚至焦慮。他們看到土地制度改革沒有實質性的推進，聽到一些對《決定》精神的別樣解讀，擔心改革被“架空”，甚至懷疑中央對土地制度改革的思路是否變了。應《財經》之約，談談我對如何落實《決定》精神，實施有關改革的看法。

　　主要障礙

　　從上世紀90年代初至今的20多年來，社會各界(包括政府)探討土地制度改革，主要集中在征地制度和集體建設用地入市這兩個問題上。這兩個問題本質上是一個問題，或者說是一個問題的兩個側面。另外，近年對與這個問題密切相關的土地財政問題，議論也比較多。

　　多年的探討，除了理論和觀點的務虛，土地管理部門和各地方政府還搞了許多改革試點，出臺不少政策。但是，始終沒有能從法律、制度層面，取得根本性的突破。

　　20多年都不能突破，是因為存在著比較嚴重的障礙。一是法律障礙，主要是憲法的有關規定；二是思想理論障礙，主要是怎樣理解和運用“漲價歸公”理論；三是制度障礙，主要是政府經營土地制度，使政府成了與民爭利的“運動員”。

　　這三大障礙中，最深層次的、最根本的，是制度障礙。

　　政府的土地管理部門同時承擔國有土地的所有者代表職能，負責經營土地。而經營土地的收入，又成為地方建設的主要資金來源。為了保證地方建設資金最大化，需要壓低征收農民土地的價格，擴大征地的范圍，即不允許集體建設用地進入市場。反之，如果徹底改革征地制度，大幅度提高征地補償費用，政府的收入將會減少；如果允許集體建設用地進入市場，政府可賣的土地將更少甚至無地可賣。在現行財稅體制下，地方的建設與發展可能就沒法搞。問題越積越多，改革遲遲難下決心，根子就在這里。

　　2008年，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，重申要推進征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。當時，社會各界深受鼓舞，期盼這方面的改革盡早實施。但幾年時間很快逝去，國家層面的改革最終還是沒能邁出步子。回頭反思，十七屆三中全會《決定》主要涉及農村問題，不是一個全面改革的決定，因而沒有觸及政府經營土地制度方面的問題。而不根本轉變政府經營土地的職能，征地制度改革和建立城鄉統一的土地市場，就很難落實。

　　盡管如此，對于十七屆三中全會《決定》的作用，還是不容否認。2008年以后，各地關于改革征地制度和集體建設用地入市的探索，步伐明顯加快，力度明顯加大。例如，廣東的“三舊”改造，成都的城鄉統籌發展試驗，重慶的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《決定》精神指引和鼓舞下展開的。這些探索，在或大或小的程度上突破了現行法律和制度，卻得到國家土地管理部門的支持或默許，原因就在于他們的做法，符合十七屆三中全會《決定》指出的方向。這些探索，取得較好的成效，加深了對矛盾的認識，積累了豐富的經驗，為今后全面深化改革奠定了實踐基礎。

　　新思路

　　有人擔心，十八屆三中全會《決定》關于土地制度改革的任務，會不會像上次那樣不了了之？我的看法是：不會。理由如下：

　　第一，十八屆三中全會《決定》描繪了全面、綜合改革的藍圖，并沒有把土地制度改革單列，就土地談土地，而是把現行土地制度存在和涉及的主要問題，分解到“堅持和完善基本經濟制度”、“加快完善現代市場體系”、“加快轉變政府職能”、“深化財稅體制改革”、“健全城鄉發展一體化體制機制”、“推進社會事業改革創新”和“加快生態文明制度建設”等專題里，分別闡述。

　　這個令人耳目一新的思路啟發我們：土地制度改革屬于綜合性改革，必須整體把握、協同推進。我體會最深的，是在生態文明制度建設專題里，把土地管理納入自然資源管理，明確提出要把所有者權利和管理者權力分開，“使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”。

　　這是國家治理思路的重大調整，中共中央總書記習近平在全會上專門對這項改革作了說明。按此付諸實施，政府的自然資源行政監管部門，將不再經營土地，而是集中精力做好“裁判員”，主要考慮如何編制好國土規劃并依據規劃實施空間用途管制，如何平等保護各類產權，如何規范和監督市場秩序，如何開展國土整治，等等；新組建的代表國家行使國有土地所有權的部門，則專做“運動員”，在相關行政權力的監督下，與其他市場主體平等競爭。

　　這樣一來，長期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉統一土地市場改革的種種難題會迎刃而解。

　　第二，新一屆中央領導集體的一個鮮明特點是“言必信、行必果”。只要是向全黨和全民承諾的事情，除了大的不可抗力如戰爭、動亂干擾之外，都會盡心盡力抓落實，力求取得成效。這次改革與以往不同的地方在于：1.設立了時間表，“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。”2.建立了組織保障，“成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”，總書記親任組長。這都反映了中央把改革進行到底的決心和意志，是十分堅定、不可動搖的。

　　因此，我對土地制度改革的前景充滿信心。

　　路線圖

　　接下來的問題是：能否馬上實施把所有者與管理者分開的改革？我的看法是，受兩個方面的制約，近幾年內尚難以實施。

　　一方面的制約涉及外部條件。政府的自然資源監管部門不再經營土地，意味著政府沒有土地出讓收入，而政府今后加大公共產品和公共服務提供的力度，所需資金要通過深化財稅體制改革，才能加以解決。

　　地方建設所需資金，則要通過進一步改革投融資體制，更多依靠社會投入。就是說，取消所謂的土地財政，必須要有新的“替代物”，才能盡量避免或減輕體制機制轉換可能引起的陣痛。

　　另外，農民承包地的流轉方式以及宅基地能不能流轉等，與戶籍制度也緊密相關。就是說，建立與發展土地市場，還需要戶籍制度改革的配合。最近，中央綜合改革領導小組審議通過了財稅體制改革方案和戶籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人預期。估計兩三年以后，可有明顯成效。那時，再推出轉變政府經營土地職能的改革，阻力會比現在小得多。從中央對改革實施的部署中，可以看到中央的改革決心堅定不移，還可以看到改革的具體路徑是先易后難，先單項后綜合，按照清晰的“路線圖”穩步推進。

　　另外一方面的制約，則涉及時機的把握。實施所有者與管理者分開和一件事由一個部門來管的改革，必然對政府機構做重大調整，可能撤銷一些原有的部門，組建一些新的機構。這樣重大的、具有全局意義的機構變動，必須遵循法定程序。

　　分析從現在到2020年的時間節點，2017年將召開黨的十九大，2018年政府換屆，這是值得關注的節點。在黨的十九大上或由十九大選舉產生的新的中央委員會提出關于機構改革的方案，然后由2018年的人代會通過方案并實施，是比較好的選擇。在這之前或之后，恐怕都不是實施重大機構改革的最佳時機。據此可以進一步推斷，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展開。

　　以上，是我對黨的十八屆三中全會《決定》關于土地制度改革的精神，能否落實，怎樣落實，何時落實的一些看法。可以簡要概括如下：長期以來征地制度改革和建立城鄉統一的土地市場的改革不能取得突破，主要原因是未能觸及政府經營土地這個深層次問題。十八屆三中全會《決定》明確要把自然資源所有者與管理者分開，將從根本上解決這個問題，那時，其他相關的土地制度的改革，也就“船到橋頭自然直”，順理成章了。但實施把所有者與管理者分開，還需要創造條件和把握恰當的時機，要經歷一個過程。

　　改革的總體進程由中央掌控，同時有大量工作需要社會各界的積極參與：政府機構改革方案的研究制定，憲法、土地管理法、物權法、城市房地產法等相關法律的修改，現在都要著手準備。

　　財稅體制、戶籍制度、投融資體制、不動產統一登記、干部考核等已經出臺的改革措施，要抓緊推進。

　　此外，還有許多重大問題需要研究探討，例如，如何設立土地公有條件下的土地權利體系，怎樣改革國家的規劃體系和體制，怎樣實施空間用途管制(包括耕地保護、生態環境保護、國土整治等)，怎樣規范土地市場秩序，怎樣建立發展成果共享的體制機制，在土地公有條件下能不能征收財產稅，等等。

　　算下來，距2017年十九大召開，僅有不到四年，時間并不寬裕。“牢騷太盛防腸斷，風物長宜放眼量”， 在研究探討的過程中，由于所處的位置和觀察角度不同，存在對中央精神的不同理解是十分正常的。包括不贊成中央決定的意見，也應允許保留，多聽聽各種意見，有助于全面思考，深化認識。廣大學者和干部對待“權威”，也要有顆“平常心”，既不盲目崇拜，也沒必要求全責備，這樣就不難對各種意見作出全面、客觀的判斷。

　　作者為中國土地學會副理事長

　　【作者：黃小虎/文 】