低碳試點(diǎn)城市三年考：負(fù)責(zé)官員稱“沒啥亮點(diǎn)”

　　徐燕燕

　　2013年12月底，國(guó)家低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)召開，此時(shí)距離國(guó)家發(fā)改委公布首批國(guó)家低碳試點(diǎn)城市，已有整整三年時(shí)間。

　　國(guó)家發(fā)改委副主任解振華在會(huì)上稱，低碳試點(diǎn)省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)在控制溫室氣體方面效果明顯，初步探索出了一批低碳發(fā)展的模式。

　　但低碳試點(diǎn)城市的負(fù)責(zé)官員們似乎沒這么樂觀，“沒啥亮點(diǎn)，真沒啥亮點(diǎn)。”一位低碳試點(diǎn)城市發(fā)改委人士如此回顧過去三年。

　　試點(diǎn)無亮點(diǎn)

　　“沒啥亮點(diǎn)，大同小異，做好節(jié)能、綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)，基本上就是這些，大家都說自己做得挺好的，沒人去管你什么依據(jù)和指標(biāo)，自己寫自己當(dāng)然說好。”一位參與了上述討論會(huì)的發(fā)改委人士這樣告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者。

　　2009年11月，國(guó)務(wù)院提出我國(guó)2020年控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)：到2020年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。

　　為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委于2010年提出開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)，并確定首先在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市開展試點(diǎn)工作。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，首批13個(gè)試點(diǎn)省市的GDP增速均高于國(guó)家平均水平，其中陜西、天津、重慶、云南2012年GDP增速位列國(guó)內(nèi)前五位。

　　各省市單位GDP能耗普遍呈逐年下降趨勢(shì)，超過一半的試點(diǎn)單位GDP能耗超過當(dāng)年全國(guó)平均水平，像陜西、云南、遼寧、保定等高能耗產(chǎn)業(yè)聚集的地區(qū)，單位GDP能耗仍舊保持在較高水平上。

　　從各地編制的低碳發(fā)展規(guī)劃來看，方式也比較趨同，主要是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色建筑、交通、生態(tài)等方面著手展開；實(shí)施范圍大都是在試點(diǎn)省市內(nèi)繼續(xù)劃分更小的試點(diǎn)市、試點(diǎn)園區(qū)等。

　　遼寧省發(fā)改委人士認(rèn)為，盡管目前遼寧省的單位GDP能耗遠(yuǎn)高于國(guó)家平均水平，但是并不能說明成效不好。“當(dāng)年選擇遼寧做試點(diǎn)，就是因?yàn)槟芎母撸�但能耗高不是通過試點(diǎn)解決，而是通過試點(diǎn)摸索出一條發(fā)展的路子。”該人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說，他認(rèn)為，對(duì)于遼寧來說，解決問題的根本還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　“在二產(chǎn)和三產(chǎn)上下功夫，二產(chǎn)怎么優(yōu)化，三產(chǎn)怎么加快發(fā)展。此外，在能源結(jié)構(gòu)方面，遼寧目前也有核電站，雖然起到作用不大，但畢竟還是在發(fā)展。”他說，“雖然做低碳試點(diǎn)實(shí)施方案是以五年為期限，但并不意味著五年結(jié)束，這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的過程。至少在目前的五年內(nèi)，仍然是做一些基礎(chǔ)性的工作，目標(biāo)是讓領(lǐng)導(dǎo)和群眾提高認(rèn)識(shí)，建立各項(xiàng)規(guī)章制度，以及收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。”

　　陜西省發(fā)改委人士則對(duì)本報(bào)記者表示：“當(dāng)然成功，有啥不成功，我們內(nèi)部也有同志這樣認(rèn)為，力度不大，但我認(rèn)為現(xiàn)在是個(gè)試點(diǎn)，這是一個(gè)自然發(fā)展的過程。”他稱，陜西是一個(gè)能源化工大省，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然依托資源優(yōu)勢(shì)，把能源化工這塊兒自愿放棄是不可能的，只能在此基礎(chǔ)之上，通過淘汰落后產(chǎn)能、精細(xì)化、規(guī)模化等手段來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。陜西現(xiàn)在也在發(fā)展新能源、水電、光伏，總體朝著減煤的方向發(fā)展，一種能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變沒有三十年是達(dá)不到的。

　　南昌發(fā)改委人士告訴本報(bào)記者，如果非要找到亮點(diǎn)，南昌的亮點(diǎn)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳化和低碳產(chǎn)業(yè)支柱化。但是他坦言，目前階段主要是在可視的、惠民的方面努力，主要通過調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，還有發(fā)展低碳建筑、公共交通、示范性的光伏發(fā)電站、節(jié)能路燈等這些市民看得見的項(xiàng)目。但要真正實(shí)現(xiàn)低碳，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是關(guān)鍵。

　　廣東省發(fā)改委人士則認(rèn)為，試點(diǎn)就是一個(gè)名號(hào)，有這試點(diǎn)，沒這試點(diǎn)，其實(shí)也沒啥區(qū)別，各部門過去怎么做，還會(huì)怎么做。“如果非說亮點(diǎn)，也就是一個(gè)碳交易，可碳交易剛開始，還說不出啥東西來。”他說。

　　總量無控制

　　不管怎樣，逐年下降的單位GDP能耗成為從全國(guó)到地方宣傳低碳發(fā)展取得成效的最“有力的”的證據(jù)。但單位GDP能耗下降的同時(shí)，大氣污染等環(huán)境問題并未得到本質(zhì)好轉(zhuǎn)，也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心主任李俊峰在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示：“環(huán)境指標(biāo)、節(jié)能指標(biāo)都完成了，但是環(huán)境質(zhì)量下降，這體現(xiàn)出了我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)失控。”也就是說，如果不進(jìn)行能源消費(fèi)總量的控制，調(diào)結(jié)構(gòu)僅僅是一個(gè)空洞的目標(biāo)。

　　對(duì)于這一觀點(diǎn)，本報(bào)在采訪各低碳試點(diǎn)發(fā)改委時(shí)，幾乎都表示贊同。但是目前，能源消費(fèi)總量并沒有作為評(píng)價(jià)低碳發(fā)展的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。甚至只有少數(shù)省市把全社會(huì)能源消耗總量和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)能耗進(jìn)行披露。

　　本報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，第一批的13個(gè)試點(diǎn)中廣東、陜西、遼寧、重慶(其他地區(qū)數(shù)據(jù)沒有公開)的能源消耗總量的增長(zhǎng)速度高于國(guó)家平均水平。

　　陜西省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，陜西省2012年能源消耗總量1.06億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，較上年同期增8.9%；2011年消耗9800萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長(zhǎng)9.9%；而從全國(guó)的增速來看，2012和2011年分別為3.9%和7%。

　　“不高呀，這還算高，不算高！”陜西省發(fā)改委人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，“我們現(xiàn)在單位GDP能耗下降水平在全國(guó)是比較好的。”

　　如果2014年國(guó)家層面開始能源消費(fèi)總量的控制，那么各省都將面臨巨大的壓力，該人士透露，陜西省目前專設(shè)了能源總量控制辦公室，且從2014年開始，將與各地市簽訂協(xié)議。但他也說，這將是一個(gè)不斷談判的過程，“經(jīng)濟(jì)好了，需求旺盛了，企業(yè)馬上就要加班加點(diǎn)生產(chǎn)贏得效益，這種情況下既要控制消費(fèi)量，又要保證生產(chǎn)速度，肯定有難度。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的控制過程。”

　　另外一個(gè)高耗能重工業(yè)為代表的試點(diǎn)遼寧省也表示，這是國(guó)家層面的事，不是地方能夠做到的。國(guó)家不出臺(tái)相關(guān)政策，沒有一個(gè)地方愿意被限制總量，這意味著限制發(fā)展。遼寧作為老工業(yè)基地，很多產(chǎn)業(yè)都是粗放型的高耗能產(chǎn)業(yè)，歷史包袱很重，目前還面臨老工業(yè)基地振興，一方面要考慮發(fā)展，另一方面要考慮環(huán)境。

　　“現(xiàn)在南昌做低碳發(fā)展，一直沒講能耗總量的下降，對(duì)于南昌這種處于快速工業(yè)化進(jìn)程中的城市來說不合適。”南昌發(fā)改委人士也對(duì)本報(bào)記者說。

　　2012年，全國(guó)能源消耗總量突破36.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。李俊峰告訴本報(bào)記者，2000年我國(guó)在做2020年能源發(fā)展規(guī)劃綱要時(shí)，提出的目標(biāo)是，到2020年能源消耗總量控制在24億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。但是在2010年，已經(jīng)突破30億噸，大大突破了24億噸這一數(shù)字。

　　“因此許多人攻擊這個(gè)規(guī)劃，說它不科學(xué)。我是反對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)的。”李俊峰告訴本報(bào)記者，當(dāng)年24噸的數(shù)字是怎么出來的？上世紀(jì)80年代，鄧小平提出的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是從1980年到2000年，GDP翻兩番，初步解決溫飽問題。實(shí)際上，到2000年我們的GDP比1985年翻兩番；并且能源消費(fèi)只翻一番，從80年代的6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2000年12億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。在此基礎(chǔ)之上，我們希望2000年到2020年，同樣實(shí)現(xiàn)GDP再翻兩番，同時(shí)能源消費(fèi)翻一番。也就是從2000年的12億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2020年是24億噸。他認(rèn)為，隨著工業(yè)基礎(chǔ)、思想觀念、技術(shù)裝備、教育水平、體制機(jī)制等進(jìn)步，我們有充分的理由比20年前做得更好。

　　但是，上述廣東發(fā)改委人士也提出質(zhì)疑，控制能源消耗總量是否可行，“今天一車煤從山西拉到河北，明天又有一車煤從河北拉到山西，怎么算總量？這是沒辦法操作的，最后可能又變成一種形式主義，給你下了任務(wù)，但是一旦有項(xiàng)目申報(bào)，還是能滿足你，批準(zhǔn)你。”他說。

　　衡量無標(biāo)準(zhǔn)

　　無標(biāo)準(zhǔn)、無資金、無獎(jiǎng)懲、無實(shí)權(quán)也使得低碳試點(diǎn)更像是一面插不到地上的旗子。

　　實(shí)際上，自第一批試點(diǎn)省市公布至今，國(guó)家層面并沒有專門就試點(diǎn)省市出臺(tái)節(jié)能減耗的指標(biāo)，而是統(tǒng)一參照國(guó)家下達(dá)的“十二五”各地區(qū)節(jié)能減排目標(biāo)。這一目標(biāo)規(guī)定了到2015年的單位GDP能耗以及二氧化碳排放強(qiáng)度。在這五年之中，具體到每一年，則是各地方政府編制在“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體目標(biāo)之中。也就是說，做得好還是不好，至少?gòu)膰?guó)家層面，并無統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)。

　　在第一批的13個(gè)試點(diǎn)省市中，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，單位GDP能耗也低于同期的全國(guó)平均水平，更重要的是該省在2012年出現(xiàn)了工業(yè)能耗降低的趨勢(shì)。即便如此，該省發(fā)改委人士也告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，即便是有數(shù)字上的下降，但這樣的結(jié)果還很難說明是具體哪一項(xiàng)措施產(chǎn)生的。“這很難量化，比如說我們工業(yè)上搞了幾項(xiàng)節(jié)能技術(shù)推廣，就導(dǎo)致了單位GDP能耗下降幾個(gè)百分點(diǎn)？只能定性表述，做了什么，指標(biāo)下降了多少。”該人士表示。

　　與此同時(shí)，盡管國(guó)家試點(diǎn)一批批地推出，但更多真金白銀的支持，還沒有落到實(shí)處。

　　南昌發(fā)改委人士告訴本報(bào)記者，低碳產(chǎn)業(yè)支柱化是南昌市低碳試點(diǎn)的特點(diǎn)之一，但是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)政策和資金的支持，低碳產(chǎn)品在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力不足。而且，涉及到低碳建筑改造，城市的生態(tài)規(guī)劃等，都需要大量的成本投入。

　　再有，并無一個(gè)實(shí)權(quán)單位來推進(jìn)和落實(shí)，也成為低碳試點(diǎn)太空、太泛的一大原因。

　　“設(shè)立一個(gè)低碳試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，市長(zhǎng)牽頭，各部門都參加，辦公室放在發(fā)改委，涉及到相關(guān)事情，召集各部門協(xié)商，達(dá)不成一致的問題就上報(bào)市長(zhǎng)，再開會(huì)研究。”上述人士說。

　　遼寧的具體做法是通過給省直相關(guān)部門分配指標(biāo)，具體的實(shí)施措施也由各部門制定，最終的方案上報(bào)省發(fā)改委，并下達(dá)各市，各市再進(jìn)行綜合匯總，最終上報(bào)給省發(fā)改委。

　　但是在具體推進(jìn)中，困難重重。遼寧上述發(fā)改委人士舉例說，遼寧省為了推進(jìn)低碳試點(diǎn)將鞍山市作為一個(gè)試點(diǎn)市，鞍鋼作為該市最大的排放源，但因?yàn)榘颁撾`屬央企不歸地方管，很多事情很難協(xié)調(diào)。

　　他還表示，最終能否完成指標(biāo)，目前并沒有獎(jiǎng)懲。“我們不想輕易去采取這種方式，因?yàn)榘l(fā)展是有個(gè)過程的，現(xiàn)在的進(jìn)展就是，大家在認(rèn)識(shí)上提高了，一些東西也變成行動(dòng)了。”

　　陜西省發(fā)改委也承認(rèn)，省試點(diǎn)更加偏重于面上的引導(dǎo)，具體手段上，相比試點(diǎn)城市要差一些。“省和市的區(qū)域范圍不一樣，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不一樣。試點(diǎn)城市主要是主城區(qū)，但省就不一樣，大部分地區(qū)都是農(nóng)村，這是一方面。”陜西省發(fā)改委人士回應(yīng)。

　　他把陜西省和同樣是作為國(guó)家低碳試點(diǎn)的西安市作比較說，西安市可以搞低碳交通，是交通部的低碳交通試點(diǎn)，可以把污染企業(yè)搬遷，還可以對(duì)建筑工地?fù)P塵進(jìn)行處罰。但當(dāng)把這些實(shí)際層面的行動(dòng)放到一個(gè)省試點(diǎn)工作上來做，就無處著力。盡管每年都有規(guī)劃，有任務(wù)，但執(zhí)行手段要差一些。

　　目前能做的就是把節(jié)能和減排指標(biāo)分配到地市，進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任制考核。考核不達(dá)標(biāo)，則進(jìn)行相應(yīng)的處罰。所謂處罰，主要是“扣分，市政府臉上不好看。”他說。

　　廣東省發(fā)改委人士說，低碳是一個(gè)很綜合的東西，包括了產(chǎn)業(yè)、能源、生態(tài)保護(hù)、建筑、交通等多個(gè)領(lǐng)域。大家把各種工作匯在一起，就叫做低碳了，基本就是這樣一個(gè)操作。在他看來，低碳試點(diǎn)目前更多是一個(gè)標(biāo)簽，“更多的是宣揚(yáng)政府對(duì)這件事情的重視，體現(xiàn)的是一種態(tài)度，具體內(nèi)容太空、太泛，只能說它好，它怎么好，有多好，沒辦法說得清楚。”制圖/張逸俊