地方債達17.9萬億增長較快 5年內逾八成到期
張靜 秦夕雅
備受關注的中國政府性債務數據昨日公布。審計署數據顯示，截至6月底，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。如此地方政府債務共計17.9萬億。
從8月1日開始全國政府性債務審計，到這份審計報告的正式出爐，外界等待良久。在上一輪全國審計中，截至2010年底地方政府債務為10.7萬億元。
報告稱，2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。目前看，我國政府性債務風險總體可控，但也存在地方債務增長較快等問題。
銀行貸款是主要來源
報告顯示，地方政府債務總額中包括負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務。
截至6月底，中央及地方政府負有償還責任的債務為20.7萬億元，負有擔保責任的債務 2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元。
從未來償債年度看，2013年7月~12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。
報告顯示，地方政府性債務的舉借主體包括融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、國有獨資或控股企業、自收自支事業單位、公用事業單位等主體。
其中，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、國有獨資或控股企業是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元。
銀行貸款、BT、發行債券是地方政府負有償還責任債務的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元債務。從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，大多有經營收入作為償債來源。
市縣級債務規模較大
不同于2011年開展的審計，此次審計增加了中央和鄉鎮兩級政府，實現“全覆蓋”。
數據顯示，截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為 17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和 3070.12億元。市縣級政府債務規模在其中較高。
審計署審計科研所所長崔振龍認為，債務規模確實是集中在市縣這兩級，因為政府真正履行管理職能的是市和縣。“比如搞市政建設，省政府沒有搞市政建設的功能，市政建設和公共服務主要是市縣級政府在提供，所以這兩級債務規模大是正常的，特別是市級�！边@也是國外政府要發行“市政債”的原因。
不過，他也表示，審計署報告的寫法還可以更科學�！艾F在的縣級不是縣政府，可能還包括了一些市的區，級別屬于縣，就被劃入了縣級�！�
此前縣級財力吃緊的說法一直備受關注，有分析認為，現在的縣級財政僅僅是“吃飯財政”，縣級債務的償還能力一直備受擔憂。
崔振龍說，評估縣級政府是否存在債務風險，要看其負債率和債務率。
報告顯示，部分地方和行業債務負擔較重。截至2012 年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮 2012 年政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。
形成地方政府對債務責任的機制
數據未公布之前，地方政府性債務規模引起各方猜測不斷，甚至有說法認為存在崩盤危機。
崔振龍認為，從目前來看，風險仍在可控水平。主要的風險點一是增速過快，需要引起重視，第二是管理模式必須跟上。
“目前管理跟不上主要是在規模的控制上，市級究竟可以借多少債，應該有個規模控制�！贝拚颀堈J為，首先是要立法，從法律上給地方政府適度的舉債權。其次是給了權利怎樣行使？政府有權利負債，債務規模多大是否應該通過人大審批，負債形式也應該有相應規范的管理制度。
從更長遠的角度來看，政府負債應該走市場化模式�！氨热绨l政府債券，投資者會做出一個市場化的判斷，你能不能還我買你的債券，不能還我就不買。”
不過，政府負債走市場化模式現在很多條件還不成熟。崔振龍說，比如政府去市場發債，首先應該提供一張政府資產負債表，目前我國地方政府都還沒有。十八屆三中全會報告提出了政府要編制綜合財務報告，也就包括了政府資產負債表。
“現在可以操作的一是要明確的規范的法律和制度，第二個是形成地方政府對債務的責任機制�！贝拚颀埍硎�，特別是對地方行政首長，離任時要對其任職期間舉債負責�！岸皇俏襾砹�，就建業績，然后欠了一堆債就走了，下一任政府資不抵債。”
此前中組部下發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》就首次把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究。通知稱，要考核積極化解歷史遺留問題的情況，把是否存在“新官不理舊賬”“吃子孫飯”等問題作為考核評價領導班子和領導干部履職盡責的重要內容。