三大良方鏟除“一把手”貪腐沉疴

　　企業觀察報記者 余智梅 劉向南

　　他們，出身寒微，早年曾在所屬領域有突出作為，但走向事業“巔峰”時期卻被曝光淪于貪腐，殊為可惜；

　　他們，犯罪情節觸目驚心，貪污受賄數額巨大，給國家造成巨大損失，是為可恨；

　　他們，再次警示了大型國企內部控制與公司治理長期存在的嚴重缺陷。一批國企高管沿著近似的軌跡落馬，是為可嘆……

　　遠有陳同海、康日新，近有蔣潔敏、王永春，如何才能有效監管這些大型國企的一把手？

　　在2004年國資委推出央企董事會試點之前，國企所有者缺位，以董事長、總經理領銜的內部人控制現象，一直廣受詬病，這一制度缺陷也為大型國企高管特別是“一把手”的貪腐提供了的溫床。

　　國務院國資委原副主任邵寧曾坦言，“一把手負責制的領導體制在企業內部很難產生制衡機制，實質上是將一個大企業的發展完全維系在‘一個人’的素質和狀態上，容易產生決策風險和經營風險。這方面我們以往的教訓是很多的。”

　　所以，9年以來，國資委一直在完善現代企業制度方面努力改革與探索，并取得了一定的成績。一個引人注目的事實是，當前按照國資委要求完善企業內部治理，在企業內部建立了外部董事制度并真正讓其發揮應有作用的企業，目前尚未曝出貪腐大案。

　　強化董事會建設

　　國資委前任主任李榮融在2009的一次會議上也曾提到，央企反腐關鍵在于破除一把手體制的問題。他認為，發生腐敗問題的主要原因是：少數企業領導人員放松個人世界觀改造、放松道德修養，人生觀、世界觀發生扭曲；企業權利制衡機制還不夠健全，規范的法人治理結構還沒有普遍建立，很多企業還是“一把手”體制；對領導人員包括下屬企業負責人的監督還不到位。

　　對此，國企改制重組專家、上海天強管理咨詢有限公司總經理祝波善告訴《企業觀察報》記者，有些國企官氣太重，要深化人事制度改革，目前可以通過完善公司治理來解決這一問題，更多地發揮央企董事會的職能。

　　祝波善認為，此前中央企業并非沒有董事會，但由于在國有企業原框架內，公司治理結構并不能發揮應有的作用，管理體系仍是機關行政化的，帶有計劃經濟的特征。比如，國企主要領導任命考核仍由組織部決定，董事會難以真正行使人事權。

　　為解決所有者缺位問題，破除“一把手負責制”弊端，2004年6月，國資委拉開了央企董事會試點工作的序幕。央企董事會試點工作被稱為“國資委工作的生命線”。

　　2005年10月17日，以寶鋼集團公司董事會作為啟動試點工作標志，董事會試點工作穩步推進。據了解，試點的央企，基本做到了外部董事超過半數的治理模式。

　　2009年2月，國務院領導對國資委上報的《關于中央企業董事會試點工作情況的報告》做出重要批示：“近幾年，央企董事會試點工作是成功的，經驗十分寶貴，為國企建立現代企業制度、完善公司法人治理結構探索出了新路。希望鞏固和擴大試點，積極探索，認真總結，使這項制度日臻完善。”

　　按照媒體的統計，截至2013年8月，在113家央企中，已有57家納入了建設規范董事會試點范圍，占央企總數的一半以上。董事會制度建設的核心是引入外部董事的參與。

　　引入外部董事制度

　　從制衡的角度來看，引入外部董事是現在央企董事會建設的一大特色。這一定程度上改變了以前央企董事會內部人控制的狀況。業內人士認為，在這個制度設計中，外部董事比較超脫，決策權與執行權基本分離。

　　按照國資委的構想，推行外部董事制度，不但能防范國企的內部人控制和“一言堂”，而且能發揮外部董事在企業管理中的決策作用，推進決策層和經營層的真正分開。

　　國機集團董事長任洪斌認為，通過建立健全外派董事制度，向所屬企業選派外部董事，有利于實現決策組織與執行組織的分離，從體制機制上破除慣性，從而確保董事會制度建設取得實效。外部董事制度是國機集團董事會建設的一個亮點，相當于給企業加上一層“防火墻”。

　　國資委對外部董事制度的設計頗費心思。但問題是，外部董事到位之后，決策權再分配，內部董事長不放權怎么辦？國資委在外部董事的選派和任命上，也充分考慮到了執行的徹底性問題，外部董事擔任董事長則是這項制度的破冰之舉。

　　2005年12月，國務院國資委領導到外運長航(原中國外運)宣布，聘任64歲的苗耕書擔任外部董事、董事長。由此，苗耕書成為中國央企外部董事擔任董事長的第一人。上任后的苗耕書，在媒體上表達了對外部董事任董事長的看法。他認為，由外部董事擔任董事長，更加有利于充分發揮外部董事制度的作用。因為董事長本人就是外部董事，他更加了解外部董事的需求，可以指導公司提供充分、有效、客觀的信息，協助外部董事科學決策。

　　外部董事任董事長，還可以促進董事長和總經理職權的實質性分開。苗耕書表示，外部董事、董事長一般不任法人代表。這一方面可以使他更專注于董事會建設，另一方面又從機制上限制了他干預總經理正常工作的手段，可以更好地發揮總經理的能動性。

　　另一個值得探討的例子則是目前唯一一位擔任兩家央企董事長的宋志平。

　　2012年7月，國資委企業改組局副局長郭小偉在出席“‘央企市營’成長模式座談暨《央企市營：宋志平的管理之道》新書發布會”時說，過去央企也在探索董事會建設，但是由于經理班子和董事會成員是一套人馬，發揮不了董事會決策和執行分離的作用。國資委嘗試著任命擔任中國建材董事長的宋志平，同時出任中國醫藥的外部董事、董事長。

　　“我曾經參加過國藥的董事會，跟來自新加坡淡馬錫的外部董事探討董事會的作用。來自各方面的人能夠充分交流意見，因為大家是平等的關系。”郭小偉說，國藥的外部董事，還引入了民營企業家，將民營企業的管理經驗帶入央企，更加全面和科學地把握決策方向。

　　首都經濟貿易大學校長顧問、吉林大學國有經濟研究中心學術委員會主任鄭海航建議，外部董事可以從國企來，從民企來，從中介機構來，甚至從境外來，此舉還能促進央企的國際化戰略發展。

　　混合所有制有望制衡一把手

　　在中國企業改革研究會副會長周放生看來，外派監事會作為原有體制下的一種措施，發揮了相當的作用，但它并不能從根本上起到監管一把手的作用。“中石油也有監事會啊！”周放生對《企業觀察報》記者強調。

　　此外，國企還有一支傳統的監督力量，即紀檢監察。但在周放生看來，相比于董事會與監事會，紀檢監察對于監管高層特別是“一把手”能起的作用更有限。“它受‘一把手’領導，能監督‘一把手’嗎？只是對于監督下面的人，還能起到一些作用。”

　　周放生認為，要從體制上真正解決制衡與監管大型國企特別是央企“一把手”的問題，應該按照十八屆三中全會所提出的，推進混合所有制。

　　業內人士分析，混合所有制經濟可以把公有制經濟和非公有制經濟的優勢結合起來，形成更大的優勢。

　　周放生告訴記者：“非國有資本進入的方式，不是上市公司的那種散股民式的，必須有戰略投資人進來。戰略投資人成為其中一個重要主體，有相當話語權，有相當的利益，同時占到相當比例，從而形成一種鼎立的結構。在這個基礎上建立的董事會，才是真正市場化的公司治理。對于制衡一把手，這才是根本性的措施。”

　　來自中國兵器裝備集團的內部問卷調查顯示，34%的干部職工認為“上級派巡視組明察暗訪”是對企業“一把手”監督最有效的方式，42.5%的班子成員和干部認為“落實民主集中制，加強班子內部監督”是監督“一把手”的有效途徑。該集團監察部副處長濮雪鐳認為，除了科學配置權力，防止“一把手”權力過于集中外，還應該改進監督工作機制，內外部監督打造合力，形成不敢腐的懲戒機制。