新型城鎮化規劃落地

　　“人”的城鎮化、土地利用更有效率、產業帶動、堅持大中小城市和小城鎮協調發展、規范規劃編制等一系列新型城鎮化方略，隨著全國城鎮化工作會議結束而明朗

　　關乎中國未來十年經濟增長動力和2億農民工去向的新型城鎮化方略，在2013年底終于有了明確說法。12月12日，一再推遲的全國城鎮化工作會議在北京召開。會議通過了促進城鎮化建設健康發展規劃(下稱規劃)。

　　新型城鎮化實質是農民的市民化，這已成各界共識。但圍繞城鎮化的實現路徑、戶籍制度改革、土地制度改革等體制問題，各界存在較大分歧。此次會議通過的《規劃》，比較有針對性地解決了此前爭議不休的一些重要問題。

　　“堅持大中小城市和小城鎮協調發展是中國城鎮化的基本方針。”一位官員說，規劃同時強調產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進，旨在實現人口的異地轉移和就地轉移。

　　國家發改委牽頭完成的《規劃》初稿，更傾向于城市優先發展模式。規劃涉及20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設，并提出將在未來十年拉動40萬億元的投資。這一度讓地方政府為之振奮，地方投資沖動亦十分強烈。

　　此后，這一方案進行了大幅度修改，至其完稿，已與初稿大相徑庭。例如，城鎮化路徑由過去的大城市帶動模式轉變為更加側重中小城市、城鎮發展模式。由于牽涉部門眾多、利益多元，在城鎮化會議召開之際，類似爭議不止。

　　中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民11月28日曾表示，過去的城鎮化更多是土地的城鎮化，今后要推進以人為核心的城鎮化，“戶籍改革的措施，將分為四類城市，分類推進，下一步還會有具體的方案”。

　　在“地”的問題上，未來將會強調健全用途管制，合理供給城市用地，提高土地利用效率。現在住宅用地供應緊張、價格過高，而工業用地供應充足、價格偏低，未來要通過價格機制，壓縮工業用地規模。

　　對于農村集體建設用地入市傳聞，并不在此次會議決策議題上。目前開放的只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地。

　　在“錢”的問題上，有關部門測算，未來七年中國城鎮化建設資金需求預計50萬億元，每年需要7萬億元，資金缺口巨大。今后，國家將允許地方政府發債，把原來的暗債變成明債；允許社會資本進入；建立城市基礎設施和住宅政策性金融機構，其功能主要為城鎮化服務；建立財政轉移支付同農業轉移人掛鉤機制；完善地方稅體系。

　　部分學者認為，中國有3000多個縣，3.4萬個建制鎮，人口眾多，地區差異較大，未來城鎮化發展方式也應多樣化，不宜全國一刀切。中央政府應著力解決城鎮化發展中的體制機制性問題，避免新型城鎮化“穿新鞋，走老路”。

　　“(城鎮化)是難，但這些問題不解決，你就很難往前走。再難的問題，底層第一線，還是會有突破和解決方案。”北京大學國家發展院教授周其仁告訴《財經》記者，解決這一問題，都要以三中全會講的全面深化改革為指導思想。

　　人的城鎮化

　　北京市現有常住人口2100萬，其中三分之一為外來人口，相當數量則是從農村來的農民工。這些農民工早已遠離農村生活，常年生活在城市，卻不曾真正享受城市居民的福利待遇。由于在城市無法落戶，上千萬的農民工，不得不像候鳥一樣，每年在城市和農村之間飛來飛去。

　　在官方統計中，他們是有名無實的城鎮常住人口。根據中央文件精神，2000年第五次全國人口普查后，進城務工的農民工第一次統計為城鎮人口，中國的城鎮化率也從原來的29%提高到36%。目前城鎮化率為52.57%，但按照戶籍人口來算，目前城鎮化率僅為35%，全國大約有2.3億農村人口“被城鎮化”。

　　城市快速上漲的房價，讓絕大多數流動人口無法在城市購房，轉而只能選擇在租金便宜的城郊租住。由于戶籍制度限制，他們及其隨遷家屬無法在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面，平等享受城鎮居民的基本公共服務。這便是學者常說的城鎮內部二元結構。

　　這種“半城市化”現象，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用。更現實的社會問題是，第二代農民工已不再像他們的父輩那樣——年輕時外出打工，年邁時回到農村養老。他們寧愿在城市待業也不愿再回到農村，如不解決他們融入城市的通道問題，有可能變成社會重大隱患。

　　推動戶籍制度改革，讓農民工盡快落地實現人的城鎮化，是社會各界對城鎮化會議的最大期許。綜合多方信息來看，戶籍改革會有新說法，但是難有“大動作”，預計本次會議會重申放開中小城市戶籍限制，大城市有條件接納外來人口，特大城市仍以限制為主。

　　據悉，今后國家有望全面推行城市居住證制度，并逐步剝離與戶籍掛鉤的基本公共服務。持證人在就業、義務教育、技能培訓、基本醫療保險、養老保險等方面享受與當地戶籍人口同等待遇。上海、深圳等地已有類似探索，采取積分入戶的方式吸納外來人口。

　　但這種制度安排仍然主要針對外來人口中的高學歷或高技能人群，暫時不會惠及農民工群體。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，對于城鎮化改革中矛盾較小的問題應予優先解決。例如，已經在城鎮長期定居就業、舉家遷徙的外來人口，應該一次性放開管理壁壘。這樣既可以減少城市戶改壓力，也會由于徹底解決了長期積累的矛盾，獲得這批人對改革的擁護。

　　一些經濟發達省份，尤其是勞務輸入大省(市、縣)極力反對戶籍放開改革。因為一旦放開，將稀釋原住居民的社會福利，政府也要承擔巨大改革成本。按照國務院發展研究中心三年前的測算，將一個農民工轉化為城市居民的綜合成本約10萬元，轉化2.3億農民工，意味著需要23萬億元的總成本，誰來承擔？

　　一位財稅專家說，戶籍制度改革滯后與財稅、土地制度改革不配套有關系。1994年分稅制改革以后，省以下政府分稅模式未進行調整，由于進城農民轉化的成本主要由流入地城市承擔。由于農民多半從事第二產業，產生的稅收以增值稅和企業所得稅為主，而這兩個稅種都要上繳中央，因而地方缺乏為農民工提供基本公共服務的激勵。

　　政府公共服務支出與戶籍人口掛鉤，也造成戶籍制度改革進展緩慢。例如，公共安全、教育、文化體育、社會保障、就業、醫療衛生、住房保障等管理機構的設立、人員編制、任務下達、辦公經費等支出，均按照城市(或轄區)戶籍人口設置，這意味著外來人口的增加，并不會對流入地政府財權帶來增量，當地缺乏動力轉化、服務外來人口。

　　隨著新型城鎮化規劃落實，上述問題有望逐步得到解決。按照十八屆三中全會精神，今后將建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，這解決了流入地政府轉化外來人口的激勵機制問題，也為未來城鎮化實現“人的城鎮化”解決了最大難題。

　　土地改革分歧仍大

　　城鎮化規劃經歷了起草、征求意見、完成初稿、反復修改而成，最終定稿突破性不大，妥協色彩頗濃。在此期間，各方爭議不斷，政府部門之間也難以就一些敏感問題達成共識。

　　以土地問題為例，一位知情人士介紹，在規劃初稿中提出的方案，與國務院發展研究中心“383方案”很接近。但是在征求農業、國土、中農辦等部門意見時，遭到強烈反對。

　　“383方案”提出，要構建平等進入、公平交易的土地市場。在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。

　　反對聲音主要來自涉農部門。這些聲音認為，類似的“激進改革”會讓一些市縣領導高興，因為今后城市建設用地指標有了著落；也會讓企業高興，因為可以到農村去圈地，城里人可以到農村買房；但是對弱勢的農民群體來說，卻可能導致很難保護應有的權益。

　　國務院發展研究中心的“383方案”，是有關機構向中央提出建議的一種方案，該方案披露后仍然掀起不小波瀾。例如，方案提出視不同情況補繳土地出讓金，妥善解決小產權房問題，這直接帶動了各地小產權房急速升溫，導致小產權房價上漲驚人。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在解讀三中全會時認為，目前社會上對土改有三個誤讀：一，認為農村土地都可以入市，實際上只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以；二，認為土地承包權可以抵押，實際上土地承包經營權可抵押的是經營權，承包權作為物權依然不許抵押；三，認為宅基地可以自由買賣，實際上農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。

　　由于各部門對土地問題的分歧較大，最終在政策上延續了以往限制禁入、禁出的思路。這也使得城鎮化規劃中，土地改革難有大的突破。

　　各地推行城鎮化，還面臨城市建設用地不足的嚴峻考驗。土地供不應求是各級城市管理政府的普遍訴求。《財經》記者獲悉，河北、吉林等多個省份的住房建設用地實際供應量低于計劃供應量的60%，供需之間存在較大差額。實際上，河北等地并非個例，全國各省市幾乎都存在城市用地緊張問題。

　　地方為了招商引資，卻不得不故意壓低工業用地價格，工業用地供應相對充足；同時還有一些地方大量土地閑置，土地利用效率不高。城市政府不同的利益動機，造成了土地供求上的不足與閑置同時存在的現狀。

　　決策層面對這一現實，一直努力尋求新型城鎮化的出路。

　　有研究機構測算，如果按照2020年全國人口14.5億人，城鎮化率達到60%(即城鎮人口8.5億人)，城鎮人口中每萬人平均占有0.7平方公里城市建設用地測算，至少需要新增126萬公頃城鎮建設用地。

　　楊偉民11月28日表示，過去城鎮化發展中，建設用地使用太多，今后將合理供給城市用地，重點放在提高土地利用效率上，同時要調整城市用地結構，通過理順價格機制，壓縮工業用地數量。

　　中國人民大學經濟學院教授陶然認為，地方政府手中握有包括大量工業用地在內的存量土地，這些土地可以進行更集約化利用，在未來十年持續獲取土地出讓收益。其中一個關鍵措施，就是對工業用地和開發區重整，同時騰出空余土地逐漸轉化為商、住用地。

　　“這一措施可以增加住宅用地供給、逐步化解現有城市房地產泡沫，還可為地方政府籌集數額可觀的土地出讓金和各類房地產開發稅收，用于地方建設融資和巨額存量債務償還。”陶然說。

　　路徑與選擇

　　與人的城鎮化相關的一個爭議是，城鎮化是以發展大城市還是小城鎮為中心？

　　在規劃初稿中，提出以城市群為主體形態，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。上世紀90年代提出城鎮化政策以來，改革的思路一直是放開中小城市和小城鎮戶籍，而對省會城市和直轄市進行限制，但現實是，大城市成為外來人口最為聚集的地方。以北京為例，外來人口超過700多萬，上海超過900多萬。

　　這是中國等級化城鎮管理體制的必然結果。高級別城市更容易獲取資源，居民會獲得更多的社會福利。但特大城市遭遇的交通擁堵、空氣污染等“城市病”也廣受詬病。

　　從規劃早期思路來看，發展城市群，異地轉移型城鎮化思路占據上風，后來城鄉差別化協調發展思路被決策層接納。這意味著今后發展的重點是以縣、市為基礎的就地城鎮化，強調城鎮化和新農村建設“兩條腿走路”。

　　在一些業內人士看來，上述分歧中既含有認知的不一，也兼有部門間利益分化，以及中央和地方利益上的不一致。

　　城鎮化過程中存在一種悖論：推動有就業的城鎮化才是治本之策，但就業機會往往集中在大城市，而政策主張中小城市、小城鎮向農村人口放開。這就導致外來人口聚集的中小城市實際上不會放開，真正放開的是中西部中小城市，但由于就業機會少，吸納能力又很有限。

　　規劃提出了要產(業)城(鎮)融合，但在研究人員看來，資源、資本、技術、人才流動向大中城市聚集是無法逆轉的，同時在中國城市管理體制不改變情況下，行政資源向大中城市聚集，小城市、小城鎮產業發展空間有限。如果沒有產業依托，推進有就業的城鎮化只能是一廂情愿的事。

　　中國科協副主席陳章良前不久完成了一份調研報告——城鎮化過程中如何避免在城市出現“貧民窟”。相關政策建議已經遞交中央決策層。

　　在陳章良看來，城鎮化的過程中如果政府不作為，就會出現早期的美國紐約、芝加哥等地出現過的貧民窟現象——大量失業人口慢慢聚集，形成一個沒人做清潔，甚至連警察都不敢進去的貧民聚居區。

　　據不完全統計，目前北京市有50個左右低收入群體聚集區。在北京人印象中，唐家嶺、小月河、肖家河等“蟻族”的聚集地，臟亂差的同時，也潛伏著危險的誘因。

　　“進城農民工沒有工作對城市是一個災難，我把它叫做癌癥。”陳章良認為，城鎮化必須和就業聯系在一起，讓進城農民有工作、有收入，否則城鎮化過程就是空的。

　　比起“城中村”“貧民窟”等現象而言，政府“人為造城”、強推城鎮化造成的負面影響更大。

　　過去30多年的城鎮化被認為是一種粗放式的城鎮化，帶來諸多問題。城市化過程中，人口城市化速度慢于空間城市化速度，形成了人口城市化與空間城市化失配現象。一些城市城區快速擴張，最終淪為無人居住的“鬼城”“空城”。

　　民建中央副主席辜勝阻[微博]認為，城鎮化是把“雙刃劍”，要避免災難性后果就要防止政府之手伸得太長、管得太寬，要防止推進速度過快，要防止土地財政依賴，要防止消滅村莊傾向，還要防止大城市病。

　　規范規劃

　　作為政府職責之一，城鎮規劃的編制已納入法治軌道。但在新型城鎮化建設中，原有的規劃暴露出一些值得注意的問題。例如城鎮規劃理念落后，粗放式“貪大求快”現象突出；城鎮規劃內容缺乏特色，相鄰城鎮之間缺乏協作分工；規劃滯后與隨意修改、違反規劃的現象同時存在。

　　中國國際經濟交流中心研究員范必認為，目前的城鎮規劃編制和審核的權力過于集中。當前城鎮規劃都要經過住房城鄉建設部門審核，規劃編制大都由該部門所屬的少數幾個城市規劃設計機構指定，由于長期由同一支隊伍編規劃，難免會出現“千城一面”現象。

　　目前，城鎮規劃審批權仍集中于中央部委。截至2012年底，全國有108個大中城市的總體規劃需經國務院審批才能實施。層層審核、層層報批，審批時間較長，出現規劃批準滯后于形勢發展的困境。所以，應將城鎮規劃審批權應部分下放到省級規劃部門。

　　范必告訴《財經》，城鎮規劃與其他規劃銜接不夠。國民經濟社會發展規劃、土地利用規劃和城鎮規劃“三規”相互關聯，但是不能相互統一和銜接，致使經濟發展、人口規模、建設用地指標與城鎮化規劃提出的空間布局、基礎設施和公共服務設施配置上存在重重矛盾。

　　“我們現在的城市開發沒有界限，未來一定要劃定，目的是落實用途管制。”楊偉民說，三中全會提出了一個全新的概念——建立空間規范體系，主要任務是劃定生產、生活、生態空間開發管制的界限。在他看來，現在規劃很多，有的只管地不管人，有的只管GDP、不管什么地方生產GDP，有的只管生態不管人，所以把這些規劃統籌協調，形成全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系。

　　據悉，本次城鎮化會議明確，今后在市縣層面要推進“多規合一”，即一個市一個縣一張規劃圖，一張規劃圖管100年。規劃初稿曾提出要形成20多個城市群的構想，在思路調整之后，明確今后城市布局將按照主體功能區規劃確立的“兩橫三縱”的格局，“不再有其他布局了”。

　　楊偉民注意到，三中全會通過的《決定》洋洋灑灑2萬多字，“堅持、堅定”的字眼很多，“堅定不移”用得很少，但它用在了主體功能區戰略上。

　　主體功能區規劃有三大空間戰略構想，包括要形成“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局。規劃提出，對過度開發地區進行優化、重整和修復，形成優化開發區；對支撐未來發展的地區，加大工業化城鎮化的開發，即重點開發區。

　　楊偉民介紹，提出主體功能區時，有“9＋1”的政策，最關鍵問題是財稅體制和政績考核。現在限制脆弱的生態區和扶貧重點縣取消GDP考核，意味著明年以后將有一半以上的縣不再考核GDP。在錢的問題上，將建立生態補償制度。

　　一種較為流行的觀點認為，城鎮化是工業化進程中的自然結果，而非一種政策選擇。因而主導城鎮化的是市場，而不是市長。

　　楊偉民認為，常住人口的城鎮化率是就業崗位自然而然的結果，而不是政府要推的事情。在城鎮化過程中，政府的職責是推動戶籍人口的城鎮化率而不是常住人口的城鎮化率。“在城鎮化的過程中，編制好規劃、提供公共服務、建設好基礎設施、保護環境，剩下的事情交給市場了。”楊偉民說。

　　【作者：《財經》記者 翁仕友 李其諺 】