紀睿坤

　　接近國土部人士透露，最初二次調查數據顯示耕地保有量可能超過20億畝。調查工作結束已近三年，全國土地最終核查數據一直沒有對外披露。中國土地學會副理事長安家盛表示以官方最終公布為準。近日中央政治局會議表示，堅決守住耕地保護紅線。

　　三中全會后，“新土改”方案正漸漸清晰。

　　據新華社報道，12月3日，中共中央政治局召開會議，會議中聽取了第二次全國土地調查(以下簡稱二調)情況匯報。會議要求，要發揮二次調查數據平臺作用，推動二次調查成果廣泛應用。

　　12月5日，國土部相關人士在接受21世紀世紀經濟報道記者采訪時表示，國土部正在研究“二調”成果的發布工作，并將結合二調數據和三中全會決定精神，完善現有土地管理制度。

　　上述人士介紹，目前國土部已經確定的“新土改”思路包括，全面加強土地權利體系研究；加緊開展不動產統一登記制度研究；繼續深入征地制度改革研究、完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制以及突出城鄉統一的土地市場建設研究。

　　在中國土地學會副理事長、原北京市國土資源局局長安家盛看來，上述四大土地改革方向，都離不開全國土地二次調查數據成果。

　　國土部知情人士介紹，下一步全國土地二次調查數據，將具體運用到各地規劃的修編工作中，同時推動不動產統一登記工作開展，并為推動農地流轉提供第一手數據等，自此，新一階段的土地制度改革將邁出實質性的一步。

　　值得一提的是，結合“新土改”思路，國土部已經在部署對《土地管理法》進行全面修改的準備。

　　坎坷的“二調”

　　實際上，中央政治局聽取的第二次全國土地調查，早在3年前就已經基本結束。

　　公開資料顯示，旨在摸清我國土地家底的第二次全國土地調查工作在2007年啟動，于2009年底已經結束，其間耗資達百億元，并于2010年3月將二調數據上報國務院。

　　按照此前全國土地二次調查小組的要求，土地二調主要任務包括，農村土地調查(實地調查土地的地類、位置、范圍和面積等利用狀況，查清國有土地使用權和集體土地所有權狀況)，城鎮土地調查(土地的界址、范圍、界線、地類和面積等利用狀況，以及土地的所有權和使用權狀況)，基本農田調查，專項用地統計調查(統計工業、基礎設施、金融商業服務、開發園區和房地產等用地的利用狀況)，建立土地調查數據庫及管理系統等。

　　然而，“二調”工作已結束近三年，官方至今未向外界披露全國土地的具體調查數據，尤其是備受關注的耕地保有數據。

　　更有意思的是，按照慣例，國土資源部會在每年的《中國國土資源公報》中公布耕地保有量數據。但是自2009年至2012年，國土資源公報連續四年缺失耕地總數。

　　一位接近國土部的人士在接受21世紀經濟報道記者采訪時透露，“二調”剛結束之初，有關耕地保有量以及城鄉建設用地面積的數據，都和預期不符。

　　以耕地保有量為例，據其了解，最初的二調數據顯示甚至可能超過20億畝。

　　而根據國土部統計，2005年，耕地保有量為18.3億畝，相比1998年的 19.4畝下降了1.14億畝，為了確保糧食安全，就確定了全國耕地18億畝的紅線，這就是18億畝的來源。

　　按照上述口徑，也就是說，從2005年到2010年，5年時間耕地面積基本沒有減少，甚至大部分有所增加。

　　上述接近國土部的人士推測，耕地保有量如果確實多出2億畝，這將為下一步大規模使用耕地指標提供了可能，國土部在用地管制上，可能將有所放松。

　　按照《全國土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)》，我國耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

　　中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田曾對可能新增的2億畝解讀稱，一部分來自于各地土地的整理復墾，另一部分可能是統計水分。

　　鄭說，中國第二次全國土地調查采取逐級上報方式。第一次土地調查時，中國還在征收農業稅，各地盡量少報；而第二次調查則是國家給予種糧補貼，各地盡量多報。

　　也正因此，為確保數據的真實性，國土部亦要求對各地上報的數據進行核查，并對重點省份進行了質詢。

　　直到2012年底，國土部發布“2011年度全國土地變更調查數據”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。這是官方過去三年來首度正式對外發布這一數據。

　　耕地紅線數質并重

　　12月5日，國土部相關人士在接受本報采訪時并未透露“二調”有關耕地保有量等具體數據，僅稱正在研究有關全國二次土地調查成果的發布工作，并將盡快公布。

　　而根據安家盛的了解，二調更新的耕地數據應該在19億畝左右，他亦補充說，具體的還以官方公布為準。

　　3日的中央政治局會議稱，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數量基本穩定。

　　按照上述表態，上述接近國土部的人士表示，耕地紅線的方向應該不會變化，在此背景下，全國二次土地調查有關耕地保有量的官方數據公布，或將和后續用地供應掛鉤。

　　“如果遠大于18億畝耕地數量，那么用地管控會相應放松；與此同時，供地量可能會加大，地價也會相對較為便宜，反之，則是收緊供地量等。”上述人士透露。

　　就在市場頻頻關注耕地保有量數據之時，亦有不少業內人士表示，堅守18億畝耕地紅線的現實意義不大，相比耕地數量，提高耕地質量更為重要。

　　“一些地方通過增減掛鉤把耕地列在山脈、荒漠上，雖然數量確保了，但是質量卻無法保證。”一位不愿具名的某大學土地管理教授如是表示。

　　上述接近國土部的人士表示，耕地紅線的方向應該不會變化，但是新土改或將從此前單純的強調數量到數量、質量、生態全面管控。

　　據其透露，國土部正在部署“以圖管地”的3.0時代，把全國已經確定的耕地量列入到基本農田數據庫，對耕地的保護實現實時監測。

　　21世紀經濟報道記者亦了解到，國土部于近期下發通知，要求各地以2013年12月31日為標準時點，在明年5月底前，完成全國土地變更調查數據庫質量檢查和國家級數據庫更新工作，“通過一張圖，完成耕地等用地管控工作。”

　　土地管理法修訂或提速

　　雖然有關耕地保有量官方數據尚未公布，但是根據21世紀經濟報道記者了解，國土部確定的“新土改”方向，仍將保持高壓的用地管制。

　　國土資源部副部長胡存智日前也表示，中國資源粗放利用的現狀還沒有根本轉變，城鎮低效用地占約40%，農村空閑住宅達10%至15%，當前穩定耕地數量和提高耕地質量的難度越來越大，未來將適當降低土地供應中的新增建設用地比重。

　　胡亦指出，未來將研究盤活利用農村集體建設用地，向系統整治農村低效利用和空閑的建設用地等方向挖掘存量。

　　在盤活農村閑置低效用地方面，胡存智表示，該部將借鑒國有建設用地管理經驗，抓緊研究建立農村集體經營性建設用地流轉制度，將農村集體經營性建設用地交易，納入國有建設用地市場等交易平臺。

　　上述接近國土部的人士透露，實際上，國土部早在幾年前就開始著手研究建立城鄉統一建設用地市場，狹義上看，可以說目前統一用地市場的結構框架已經有了，比如，市場平臺的建設、交易規則的制定等，但這些并沒有突破現有的制度框架。

　　值得一提的是，21世紀經濟報道記者采訪了解，近期江西、山東土地流轉的試點經過國土部的報批，已經于近日開始推進。

　　與此同時，開展農村宅基地管理制度、產權制度、分配制度和退出機制研究，也將是國土部系統整治農村低效利用的另一個重要內容。

　　另外，在空閑的建設用地的挖掘上，國土部將主要集中在供應較多的工業用地上，通過提高工業地價，以及探索實行“租讓結合、先租后讓”的工業用地供應制度，逼出存量。

　　知情人士透露，結合“新土改”思路，國土部已在部署《土地管理法》全面修改的準備。

　　農業部產業政策與法規司司長張紅宇亦表示，當前的《土地管理法》的表述和三中全會決定提出的改革目標有所矛盾，比如按照現行的《土地管理法》，宅基地使用權和承包經營權都是不可以抵押的。而決定要求，要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權。

　　另外，決定提出的建立城鄉統一的土地市場建設研究也和現行《土地管理法》確定的城鄉二元制相矛盾。