財稅改革

　　賈康：財稅改革的關鍵是事權范圍確定

　　杜麗娟

　　剛剛結束的十八屆三中全會，對財政改革有了新的戰略定位。

　　相較以往事權和財權相順應、財力和支出責任相匹配的表述，此次三中全會公報指出，要明確事權，建立現代財政制度，發揮中央、地方兩個積極性，建立事權與支出責任相適應的制度。

　　對此，財政部財科所所長賈康認為，“事權”和“支出責任”兩個概念并不完全等同，支出責任是事權框架下更趨近于“問責制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務責任的合理、有效制度規制，以尋求公共利益最大化。

　　在他看來，財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要，二者屬于遞進關系而非平行關系，較適當的“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排各環節后自然生成的。

　　支出責任趨向“績效考評”

　　事權劃分是深化分稅制改革中制度設計和全程優化的始發環節。

　　《中國經營報》：十八屆三中全會公報對財政改革有了一些新的提法，你認為和以前改革基調相比，此次改革意義體現在哪里？

　　賈康：這些要求包含豐富的內容，也關聯一系列我國改革中的攻堅克難與協調配套，是服務和支撐改革全局的。在此之前，我國財稅改革已在歷經三十多年推進、深化的基礎上做出了新一輪改革的重要鋪墊：“營改增”改革由上海試點擴大范圍，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆蓋全國并將適時擴大行業覆蓋面，已形成“倒逼”通盤財稅體制安排的深化改革與利益關系格局重構之勢。

　　由“營改增”而來的直接現實問題是：把原歸地方掌握的財源中唯一大宗財源——營業稅，改為按現行體制75%要歸中央（每年的增量中則有70%歸中央）的增值稅，地方政府今后的主力財源是什么？怎樣貫徹實施十八大明確提出的“構建地方稅體系”和“加快改革財稅體制”的任務？處理這一重大現實問題“牽一發而動全身”，勢必歸結為在三中全會公報和“頂層規劃”指導文件公布后，實質性推進新一輪旨在“建立現代財政制度”的財政改革與全局改革的方案設計和操作問題。

　　《中國經營報》：如何解讀事權和支出責任相適應的制度，對地方政府來說，職能是否要發生變化？

　　賈康：事權劃分是深化分稅制改革中制度設計和全程優化的始發環節。分稅制財政體制內容包括：事權劃分、收入劃分和支出及轉移支付三大部分內容。其中反映政府職能合理定位的事權劃分是始發的基礎環節，是財權和財力配置與轉移支付制度的大前提。

　　只有各級政府間事權劃分合理化，支出責任才可能合理化，才可以進而討論如何保證各級財力既不多也不少，即“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的可行方案。

　　把某類事權劃分給某級政府，不僅僅意味著該級政府要承擔支出責任，更要對公共產品的質量、數量和成本負責。

　　因此，“事權”和“支出責任”兩個概念其實并不完全等同，支出責任是事權框架下更趨近于“問責制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務責任的合理有效制度規制，以尋求公共利益最大化。

　　一般而言，不同政府層級間的事權劃分要考慮公共產品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面，相關信息的復雜程度，內洽于全局利益最大化的激勵相容機制和公共產品供給效率等因素。屬于全國性的公共產品，理應由中央政府牽頭提供，地區性的公共產品，則適宜由地方政府牽頭提供，具體的支出責任，應合理地對應于此，分別劃歸中央與地方。同時，由于地方政府較中央政府更具有信息優勢，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某種公共產品的情況下，基于效率的考慮，也應更傾向于由地方政府提供。

　　事權和財權追求同級邏輯

　　稅權下放不僅包括稅種選擇權、稅率調整權，也包括最終在一定條件下因地制宜設稅權。

　　《中國經營報》：從事權和財權相順應，到現在事權和支出責任相適應，這種表述上的差異背后，是否財稅體制將有新的變化？

　　賈康：財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要，二者屬于遞進關系而非平行關系，較適當的“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排各環節后自然生成的。

　　從結果導向看，追求各層級政府和地方政府實現財力與事權和支出責任相匹配，是分稅制體制安排邏輯鏈條的歸宿，也屬于分稅制建立和完善的動力源，但這并不意味著，我們可以放棄“事權和財權相順應”，這一內涵源于“相結合”表述中的追求與市場經濟內洽而規范制度建設的前道環節。我們亟須明確地在“事權和財權相順應”的基礎上，追求“財力和支出責任相匹配”的結果，循著“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的制度建設邏輯，再配上有效的轉移支付制度，才能最終可持續地實現——使中國哪怕是最欠發達地區的地方政府也能夠以其可用財力與“基本公共服務均等化”的職能相匹配。

　　強調事權和財權相順應，意味著我們必須如十八大報告所強調的更加重視地方稅體系的建設，重視地方潛在稅基的發掘，并重視地方陽光化舉債制度的建設和國有資產管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現有收入如何分享，如何調整分成比例的問題上。

　　早在上世紀80年代第二步“利改稅”時，我國便設計了城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅和車船稅。當時設計這四個稅種，重要目的之一就是為改革財政管理體制做準備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩定的財源，穩定中央與地方的分配關系。

　　但是分稅制運行20多年以后，房地產、礦產（包括石油、天然氣、煤炭等主要能源品和金屬礦石等基礎品）價格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長，但因地方稅體系建設明顯滯后，相關的理順體制，深化改革任務也步履維艱，未來改革應深耕這塊內容。

　　《中國經營報》：在事權和財權相順應制度前提下，地方政府的稅權和稅基又會有怎樣的變化？

　　賈康：重視“事權和財權相順應”相應地要提高對稅權下放的關注度，稅權下放不僅包括稅種選擇權、稅率調整權，也包括最終在一定條件下因地制宜設稅權。

　　近年，國家也有意引導各地區按照“功能區”模式發展，這意味著，各地的“特色稅基”將會由潛在狀態而浮出水面。“靠山吃山，靠水吃水”在體制規范化條件下，地方政府應考慮適當地，依法地，按照科學合理的方式從“特色資源”中獲取收入。由于“特色資源”不易流動，相應也不會產生稅源競爭。同時特色資源的開發維護需要特殊成本支出，這種收入恰可以彌補這部分支出，也符合稅收的“受益”特點。可以設想，在消費稅中討論增設特色消費稅稅目，各地區可以因地制宜地按照本地區特色資源設定具體稅目和稅率。比如一些中西部欠發達地區其自然資源或“紅色文化”沉淀比較有特色，便可以考慮對來此的旅游者開征特色消費稅。再比如，針對東部大城市的擁堵問題，可以考慮開征“擁堵稅”等等。

　　此外，我們還需要重新審視目前稅種劃分是否合理，并創造條件改革稅制，積極考慮“營改增”倒逼之后的資源稅、房產稅、消費稅和環境稅的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎，而不是一上來先大談中央、地方財力占比高與低的問題。

　　即使在現行一些較小稅種劃分的技術層面，其實也有思路改進空間，如目前的車輛購置稅，一般而言，車輛購買地、上牌地和消費地大致一體，因此較適宜作為地方稅，而目前車輛購置稅為中央稅，還有煙草消費稅，目前已具備條件將征收環節從生產環節和批發環節后移至銷售環節，將其作為省市級收入。

　　宏觀稅負取決事權范圍大小

　　從工業革命之后各國實踐情況看，政府支出占比的長期表現均呈現上升趨勢。

　　《中國經營報》：在事權和支出責任相適應的制度下，三中全會公報提出，要穩定稅負。你認為當前宏觀稅負比重如何，未來會有怎樣的趨勢？

　　賈康：剔除財政支出效率和各國公共品供給成本的客觀差異等因素，所有宏觀稅負（廣義宏觀稅負是指政府收入占GDP的比重，理論上更準確地說，還應該引申到政府支出占GDP的比重高與不高）主要取決于政府職能定位、事權范圍的大小。

　　從工業革命之后各國實踐情況看，政府支出占比的長期表現均呈現上升趨勢，這便是由著名的“瓦格納定律”所作的歸納，其根本原因在于隨著社會發展，經濟社會公共事務趨于復雜和服務升級，政府公共職能對應的事權范圍漸趨擴大所致。

　　中國政府事權范圍和職能范圍邊界，在傳統體制下總體而言明顯超出成熟市場經濟國家，改革開放以來有所趨同，但仍差異可觀，除有政府職能轉變不到位而導致的政府越位、缺位和資金效率較低等因素外，還包括：轉軌過程中的特定改革成本，為落實趕超戰略實現民族偉大復興而承擔的特定經濟發展職責，我們力求加速走完成熟市場國家上百年的工業化、城市化進程，導致在其他國家順次提供的公共品等因素，在我國改革開放三十多年內較密集地交織重疊。

　　當然，我們并不否定市場改革不到位、政府越位、支出效率低下而導致公共資源配置不當，浪費所帶來“無謂”政府支出或較高行政成本的問題，而是想說明，政府事權范圍是決定宏觀稅負高低的前提性認識框架，不同國家，發展階段不同，國情相異，所以各國間靜態的宏觀稅負可比性不強。

　　《中國經營報》：在中國的特定國情和當前所處的特殊階段，在既成宏觀稅負的政府支出占比水平之中，如何體現政府職能？

　　賈康：其實，市場失靈要求政府履行公共職責（事權），相應需要賦予其獲取掌握經濟資源的權力（收入權和支出權），而政府借收入權獲取的收入規模前提上取決于事權范圍，當然實際獲取收入的規模又同時取決于經濟發展情況、征管能力、稅費制度設計與政策以及政府的公信度等因素，因此，事權和應順應它的財權是“質”的制度框架性規定因素外，它更多地反映著財政體制安排，而財力規模與宏觀稅負是事權、財權大前提、大框架下多種因素綜合作用生成的“量”的結果。

　　近年來，人們往往熱衷于反復討論、爭議不休“中央地方財力占比”高與低的問題，其實并沒有觸及中國現階段深化分稅制改革的關鍵。較適當的中央地方財力分配格局，在“占比”上的額度量化指標，應是在正確處理經濟性分權各項前置環節制度安排問題之后，加上全套轉移支付的優化設計和自然生成的，不是依據主觀偏好可以設計出來，或簡單依從“國際經驗”比照出來的。