孫春芳

　　新一輪土地改革如何進行，是十八屆三中全會備受矚目的議題。

　　當前中國經濟面臨轉型和拐點，有觀點認為，中國經濟可能從此跌入谷底，因為改革開放30多年來的紅利已經釋放殆盡，而相反的觀點則指出，中國完全能走出中等收入國家陷阱，因為在制度改革方面的紅利還有很大的釋放空間，尤其是經濟發展所必須的各類生產要素，如果通過進一步的改革，使其能更自由地流通，必將能使中國經濟持續穩健地增長。而在各類要素中，土地是最基本的。

　　長期以來，中國的土地制度受制于國有和集體土地二元分割的藩籬，無法進行自由流通，由此催生的征地制度也飽受詬病，與此同時，由于工業用地成本很低，開發粗放，造成一方面用地指標緊張，另一方面，大量地塊閑置、使用效率不高。

　　如何通過改革釋放土地要素的紅利？為此，《21世紀經濟報道》采訪了全國人大農委委員張曉山。

　　土地問題的深層次原因

　　《21世紀》：《土地管理法》修正案為何沒有在人大通過，農村集體土地征收補償條例也沒法出臺，背后原因何在？

　　張曉山：深層次的原因我想還是央地之間的財權事權不匹配的矛盾沒有解決吧。中央這塊需要進行收入分配格局的調整，真正把利益向基層傾斜，從源頭上大幅度減少專項資金，當然這個很難。另外讓地方有一定的稅金，尤其縣鎮一級的基層能讓它有自我生長的能力，然后把基層預算這塊能夠都納入整體的預算，而且能夠使地方人大、政協、社會團體真正監督錢的使用。

　　中央集中財權的目的是為什么？就是怕地方有了財權之后亂花錢，確實有這個問題，但解決亂花錢的關鍵是有效的監督，監督這錢能不能真正用到實處，能不能真的解決老百姓迫切需要解決的問題，在此前提下給地方更多的財權。地方有了財權和穩定的稅收來源，多少能夠減少對土地財政的依賴，至少在修改土地管理法和逐步取消征地制度上阻力會小很多。

　　《21世紀》：最近外界普遍認為，十八屆三中全會在土地流轉方面會有更大的動作，您如何看待目前土地流轉方面的問題？

　　張曉山：農業現代化的第一個問題當然是農村的經營制度、經營模式，我們的政策是家庭承包經營和集體經營為結合的雙層經營體制，并長期不變。未來發展農業的基本經營制度到底怎么變化？這是個大問題。

　　未來以什么樣的經營模式為主體，到底是搞公司加農業，大公司進入農業搞幾百畝、幾千畝、上萬畝、連片開發呢？還是我們搞家庭的種植、養殖？各種模式目前都存在，那么我們鼓勵和提倡什么樣的模式更有利于中國現代農業發展？我個人提倡家庭經營加上社會化服務：在家庭經營基礎上農戶的聯合合作，然后再與外界的多元化、多形式、多層次的社會服務主體進行有效的對接，讓農民能夠有效的進入市場。

　　另外，中國即使城鎮化率達到70%，也有4億人在農村，所以這就決定中國不可能像美國、澳大利亞、加拿大那樣的幾千公頃大的公司農場，或者南美的種植園，農民都成為農業工人，這是不可能的。

　　我認為中國未來還是專業化、商品化、集約化的農業和小規模的口糧農業并存這么一種局面。

　　第二個問題，未來現代農業的經營主體到底是誰？很多地方是386199部隊在經營農業，也就是說種地都只靠老人，小孩，婦女，青壯年勞動力全出去打工了。中國未來農業勞動力來源是個大問題。

　　《21世紀》：目前有一種聲音，認為取消國有土地和集體土地之間的二元劃分行不通，因為怕違反土地用途管制和規劃的規定，您如何看？

　　張曉山：恰恰相反，我認為城鄉二元對立取消，其中重要一項是規劃也要一體化，要消除過去城鄉分割的規劃，過去是城市規劃，農村沒有規劃，農民自己想怎么弄就怎么弄，以后的規劃應該是一體化的規劃；第二：規劃要高于所有制，規劃不光涉及國有土地，也包括集體土地在內；第三：規劃本身要明確的用途，農地就是農地，不能蓋房子。最后一點也是最重要的一點是：規劃要民主科學，規劃不是幾個專家弄完以后，領導人一拍就完了，因為規劃是百年大計，涉及到資源的配置、人口的分布、如何創造一個更好的人居環境，如何讓人活著更有尊嚴，幸福指數更高。所以這個規劃應該要有一個民眾參與、社會知情的程序，包括聽證各種方式。

　　嚴控用地規模有一定合理性

　　《21世紀》：當前很矛盾的一個現象是一方面地方喊自己沒有用地指標，一方面有些工業園區土地閑置十分嚴重，什么原因？

　　張曉山：現在中央對地方的用地指標、增減掛鉤有種種控制，地方很頭疼，從我調研的情況來看，地方主要反映如下問題：一是增減掛鉤用地只能在本地區，不能跨縣，更不能跨省，所以發達地區都希望在跨區域上能有所突破，能夠實行全國的土地資源的有效配置，比如江蘇沒有地了，可不可以到黑龍江復墾，把它的指標拿來我用。

　　二是周轉指標太少，各地的年度土地利用規劃跟它的經濟發展規劃用地需求有比較大的缺口，這一缺口無法靠這些周轉指標來填補。

　　三是周轉期限的問題，中央規定占補平衡應該先補后占，在實際操作中一般采取周轉用地的辦法，國土資源部對周轉用地歸還一般以3年為期，但實踐中3年來不及，得5年。

　　四是“雙置換”問題，這指的是不光指標要置換，空間也要置換，置換的時候要確定哪塊地是給我的，地方覺得這限制了它的自由選擇權。

　　當然中央和國土部門給地方種種限制也有苦衷，就是要想抑制你賣地的沖動，而且知道口子只要一開，上有所好下必甚焉，大家群起而效仿，最后就很難守住耕地紅線了。實際上盡管中央卡的那么緊，地方還是有各種變通的手段來突破限制，打各種擦邊球，以至一些地方還在到處亂征地，亂開發，最后出現土地閑置、鬼城、空城。

　　因此在當前的政策條件下，中央的嚴格控制用地規模是有一定合理性的，這會逼得地方提高你的容積率，提高你的開發強度，提高單位土地面積的產出，我們的單位平方公里土地GDP產出跟香港、紐約這些地方比，低很多，為什么？因為工業用地的成本很低，開發經營很粗放。現在嚴格控制用地，這就逼得地方不得不搞科技創新，搞產業結構升級，最終提高整個經濟的競爭力。

　　《21世紀》：目前在考慮要適當提高工業用地的成本？

　　張曉山：具體進展我不太清楚，但提高工業用地的成本恐怕會遇到一定的阻力，因為中國各地都在競爭，都要保增長，保增長的話就要吸引投資，你要提高工業用地成本不等于自己把自己的競爭力下降了嗎？但中央的思路是清楚的，各地不能再搞什么GDP競爭了，發展不能光靠數量，要有質量和效率。