國務院發展研究中心農村部副部長 劉守英

　　現行土地制度支撐了我國經濟多年的高速增長和工業化、城鎮化的快速推進，但由此也形成了以土地為支撐的經濟發展模式，其不協調、不健康、不可持續的問題越來越突出。主要表現在以下幾個方面：

　　土地成為維系傳統發展方式的工具。中國經濟增長依賴于土地的寬供應，2003～2012年間，全國國有建設用地供應總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應高度相關。

　　高速工業化靠工業用地的低成本維系，2000～2012年間，全國綜合地價水平、商業地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%、14.42%，工業地價水平年均漲幅僅為3.35%，遠低于商業和居住地價的漲幅。

　　快速城鎮化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000～2012年間，城市建成區面積擴增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個重點城市的土地抵押融資貸款達到5.95萬億元，成為城市基礎設施建設的重要資金來源。

　　潛在經濟和社會風險不斷積累。一是地方政府債務償還對土地出讓收入依賴較大。到2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.5萬億元，占地方政府負有償還責任債務余額的比重達81.2%。

　　從償債年度看，2013年至2015年到期償還的債務分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。由于近年來土地出讓收入不穩定性加大，并且政府實際可支配的土地收益占出讓收入的比重仍在不斷下降，以此作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險。

　　二是銀行金融風險。銀行是地方政府性債務最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%，而土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007～2012年間，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億增加到5.95萬億，年均增幅為34.8%。

　　三是社會風險。群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發的糾紛達400萬件左右。

　　征地拆遷等補償性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年來，隨著城市化進程加快，土地價值大幅上升，農民權利意識覺醒，加上一些地區的城鎮用地逐步從新增轉向存量用地，征地拆遷成本快速提高，被征地農民和拆遷居民補償水平占出讓收入的比例顯著上升。

　　2008～2011年間，征地拆遷補償、失地農民補助和企業安置費以及土地出讓業務費等補償性支出占土地出讓收入總額的比重從47.0%提高到 55.39%。尤其是2012年，征地拆遷相關費用占土地出讓收入總額比重達到60.2%。目前和今后階段，政府沿用現行土地管理法的規定，采取原用途補償已很難實施征地，中國經濟發展正在告別低價補償征地的低成本時代。

　　稀缺土地資源的不集約、不節約利用。一是城市外延擴張和蔓延。2000～2010年間，城市市區人口平均增速為35.31%，建成區土地面積增速為99.29%，建成區土地面積增速遠超人口增速。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設用地供應的比重多年連續超過40%，擠占居住和生活用地，工業項目用地容積率僅0.3～0.6。三是城市用地非市場配置帶來大廣場、大馬路、大辦公樓等形象工程。四是不同類型城市的城鄉接合部占用大量土地，但被低端低效利用。五是農村建設用地占用過大，村莊居民點用地達17萬平方公里。

　　占用大量優質耕地，危及國家糧食安全。上一輪沿海地區工業化城鎮化的加速，導致耕地大量流失，1996～2008年間，耕地面積凈減少831.71萬公頃。傳統的“南糧北運”已經變為“北糧南運”。從上世紀90年代中期開始，中國糧食供給基本上依靠北方，全國31個省區市中，13個糧食主產區已有一半調不出糧食，7個主銷區有5個在南方。隨著中西部工業化加速，優質耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變工業化城鎮化用地模式，將危及國家糧食安全。

　　由此可見，我國傳統發展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現為土地的寬供應和高耗費；地方政府的競爭主要依托于土地的招商引資；高速的工業化依賴于扭曲價格的低成本土地供應；快速的城鎮化依托于政府獨家壟斷下的土地資本化。要轉變傳統經濟發展方式，必須轉變土地利用方式，改革現行土地制度。

　　提高利用率——土地制度改革的突破口

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　　新一輪農村土地改革路向何方

　　編者按 當前，正在萌動的以農村承包地、建設用地利用制度改革為核心的我國新一輪農村土地改革，將成為推動新型城鎮化發展的重要支撐。它既是穩定農業生產、推進農業現代化的基本需要，又是農民帶著財富，穩妥轉戶并融入城鎮的制度基礎，還是科學、合理滿足我國未來城鎮發展大規模用地需求的必要前提。如何使新一輪土地改革更好地助推新型城鎮化發展，成為目前的難點、焦點。

　　實現農民對承包地的“處置權”

　　自上世紀70年代末、80年代初開始，隨著農村耕地發包給農民，并建立以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大調動了農民的生產積極性，成為農業生產和糧食大幅增長、農民增收的主要原因。

　　但近年來，由于我國農村一家一戶分散經營的傳統小農模式，農戶數量龐大、農地經營規模過小，農業副業化、兼業化、老齡化現象突出，面臨“兩高（市場高風險、投入高成本）兩低（產出低效益、種地低素質）一弱化（村組集體‘統’的功能弱化）”矛盾突出，也已經無法適應農業生產力的發展要求。

　　不少專家認為，要克服我國目前農業生產中出現的這些問題，真正保證新型城鎮化穩步推進，協調城鄉發展，在承包地改革問題上，其核心目標一是要保障國家糧食安全，為農業現代化、工業化、城鎮化筑牢根基，二是繼續保障農民權益、實現農民增收致富。

　　浙江大學教授顧益康認為，承包地制度改革的關鍵是保障農民“處置權”的實現。當前農村土地制度宜沿著“明確所有權，穩定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權”的方向繼續深化改革。同時，不少專家認為，在承包地改革中，應注意不同群體不同的改革訴求。

　　對選擇留在農村的農民而言，應進一步從法律層面明晰土地承包經營權的期限，讓十七屆三中全會確定的“長久不變”落到實處，確權固權穩定承包者經營者的恒心，消除土地預期不穩問題，穩定土地流轉和規模經營。

　　對今后轉戶進城的農民而言，應保障其土地財產權，探索建立“人地分離”制度，實現“讓更少的農民種更多的地”，推進農業的規模化、集約化生產。

　　以調整增值收益分配為突破口推動征地改革

　　除了承包地利用制度調整之外，當前針對農村宅基地等建設用地利用也是農村土地制度改革的難點和關鍵點。

　　當前征地矛盾突出，主要原因在于城鎮化、工業化進程加快下的發展沖動和土地財政下的賣地沖動持續存在，為了短時間內完成征地，部分地方政府一定程度上忽略或漠視征地應有的法律程序，從而引發糾紛。更為深層的原因在于征地制度本身的不合理，即對征地范圍的界定過于寬泛、農民權利主體地位的虛置，以及低標準、單一的補償安置方式。

　　專家認為，從長遠來看，“同地同權、同地同價”是建設用地改革的最終目標，但從目前來看，要確保穩妥、減少改革風險和阻力，農村建設用地改革的當務之急，還是應以完善征地制度，調整增值收益分配結構為突破口，逐漸達成土地改革目標。

　　采訪中，不少專家認為，征地制度改革當務之急是要大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。在農村“出口端”，其中可選擇的改革舉措有二：一是在不改變現存征地補償政策的情況下，提高土地補償費、安置補助費、青苗費等耕地補償標準倍數；二是改變現有征地補償政策，參考土地用途改變后形成的市場價格進行補償。在城市“入口端”，改革土地出讓金使用制度，用更大的比例用于農村轉戶人口在醫療、教育、衛生、社保、保障性住房等公共基礎設施建設和公共服務等方面。

　　西南政法大學副校長劉俊說，要平穩推進農村征地制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的土地增值收益。通過調整土地增值收益分配，提高農民征地補償收益，將土地增值收益側重于解決轉移人口市民化。

　　明確城鄉土地改革新使命

　　隨著我國新型城鎮化進一步發展，對城鄉土地的合理利用已經進入新階段，這一階段的顯著特點是：尊重農民土地權益，通過市場機制分配土地資源、確定土地價值，土地交易機制日趨完善。

　　不少專家認為，在逐漸完善征地制度改革，調整土地增值收益分配框架之后，農村土地制度進一步改革的方向有四：

　　一是建立和完善土地用途管制制度。農民對農村土地的利用權，如果可以成為完整的土地財產權，就必須建立一套科學、合理和完善的土地用途管制制度，因為具有獨立物權性質的土地使用權，其市場價值與法律設定的土地用途直接相關。

　　譬如承包土地使用權，只能用于農業種植用途，沒有多大的市場價值，而且政府還給予適當的補貼，但如果設定為商業或者房地產開發用途，則市場價值會立即提升上百倍甚至更高。因此，要落實農民的土地財產權益，就必須建立科學、合理和完善的土地用途管制制度。

　　二是在土地制度改革中，穩妥處理作為土地所有權者的村組集體和土地經營使用者的農民之間的利益關系。目前農村土地收益分配標準不清，作為土地所有者的農村集體經濟組織和農民之間往往通過私下協商或“村規民約”來確定分配比例，有的村組“占多傷農”，而有的地方農民對收益分光用光。

　　在新一輪土地改革中，就必須處理好二者關系，既保護農民土地物權，使轉戶農民能帶著財富進城，也保障村組集體土地所有權，筑牢新農村發展的基礎。

　　三是構建土地資源利益還原社會公平的法律制度機制。由于土地的公共資源屬性，土地財產權人在享有土地財產權的同時，應當承擔相應的社會責任，特別是土地權利的稅費義務。這類義務與責任，與土地的權利形成不可分割的關系，誰擁有和行使土地財產權，誰承擔土地的社會義務。在未來落實農民的土地財產權益的改革中，也須注意責任義務問題。

　　四是建立新型農村保障制度。應以效率價值理念與目標建立農村土地利用制度，在逐步穩妥廢除以土地直接保障農民生存需要的制度體系的同時，建立起一項不直接依賴土地保障的、間接以土地資源利益為支撐的新型農村生存保障制度體系。（半月談記者 李松 王政）