中南海智囊的國務院發展研究中心在十八屆三中全會前夕拋出“383”改革方案，勾畫出新一輪改革“路線圖”，盡管只是一份研究報告，透露出人們對改革期許的意義非凡。

　　本刊記者 趙靜／文

　　10月29日，中共中央政治局召開會議，討論十八屆二中全會以來中央政治局工作，研究全面深化改革重大問題，審議并同意印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。會議決定，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議于11月9日至12日在北京召開。

　　在十八屆三中全會前夕，中國官方高層智囊機構國務院發展研究中心(下稱“國研中心：)首次對外公開了其為全會提交的“383”改革方案總報告全文，勾勒出一幅詳盡的中國新一輪改革“路線圖”。

　　國研中心作為中南海的核心智囊，在中國的發展過程中扮演了重要的推手角色，這份被民間譽為“383”改革方案的報告有著炫目的改革期許，已然成為民眾關注的焦點。

　　報告強調，新一輪改革通過完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的“三位一體”改革，在八個重點領域取得改革突破，最終建立起一個富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制。

　　有專業人士曾公開表示，將一個機構的研究報告看作三中全會的主要內容是片面的誤解。但應當承認的是，這也反映出市場對改革翹首以盼的心情。面對即將召開的三中全會，無論對于中國百姓還是執政黨都具有非凡意義。

　　領導們的話

　　事實上，近期國家領導人的頻繁表態，都顯示出三中全會的全局性和非同一般的意義。而“全面深化改革”的主題，在2013年年初早已從多個方面露出端倪。

　　李克強總理在3月履新記者會上便強調，改革是中國最大的紅利，水再深也得。此后，在2013年9月11日，以“創新”為主題的2013年夏季達沃斯論壇在大連舉行開幕儀式，李克強在開幕式上做主旨演講時再次強調全面深化改革開放，稱“中國改革大勢不可逆轉”。10月份，他在經濟形勢報告會上又重申，要繼續全面深化改革。

　　李克強總理還提出“中國經濟升級版”概念，這意味著更強的創新實力、更優化的經濟結構、更公平高效的市場環境，更高的收入及充分的就業、更優美的自然環境、更穩定的民生保障，如果成功將帶領中國進入一個黃金時代。

　　2013年7月，國家主席習近平在湖北調研時指出，應對當前中國發展面臨的一系列矛盾和挑戰，關鍵在于全面深化改革。必須把握全面深化改革的內在規律，特別是要把握全面深化改革的重大關系，處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系、膽子要大和步子要穩的關系、改革、發展、穩定三者之間的關系。

　　10月7日，習近平在印尼巴厘島出席亞太經合組織工商領導人峰會并發表演講。他表示，“中國要前進，就要全面深化改革開放。要做到改革不停頓、開放不止步。”“我們認識到，改革是一場深刻的革命，涉及重大利益關系調整，涉及各方面體制機制完善。中國改革已進入攻堅期和深水區。這是因為，當前改革需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭，這個時候就要一鼓作氣，瞻前顧后、畏葸不前不僅不能前進，而且可能前功盡棄。”

　　10月23日，習近平在釣魚臺國賓館會見清華大學經濟管理學院顧問委員會海外委員時表示，大家都很關注中國改革進程，我們將在中國共產黨十八屆三中全會上研究全面深化改革問題并做出總體部署。我們必須處理好改革、發展、穩定三者之間的關系，以更大的政治勇氣和智慧，進一步解放思想、解放和發展社會生產力、增強社會創新活力。

　　10月26日上午，全國政協主席俞正聲在第九屆兩岸經貿文化論壇開幕式上指出，11月將召開中共十八屆三中全會，這次全會主要是研究全面深化改革問題。這一輪改革范圍之廣，力度之大，都將是空前的，必將強有力地推動大陸經濟社會各領域的深刻變革，促進各項社會事業的發展。

　　“全面深化改革”這六個字被多位國家領導人多次提到，而且這個基調也是馬上要召開的三中全會要具體討論的問題。這是中國經過30多年高增長后進入減速期，各類矛盾大爆發，經濟發展已走到十字路口，此次的三中全會焦點就是如何推進“全面深化改革”，讓中國的發展走出困境。

　　這兩天，一份被稱為“383”改革方案的報告引發了熱議，資料顯示，“383”改革方案的報告由國研中心主任李偉、國家發改委副主任劉鶴領銜撰寫。《華爾街日報》更是將劉鶴譽為十八屆三中全會經濟改革方案的規劃者，市場因此揣測國研中心的報告有可能與三中全會報告大面積重合。

　　核心的撰寫者

　　2013年5月，時任美國國家安全顧問的多尼隆飛往北京安排一場中美高峰會晤。《華爾街日報》報道，據知曉那次會面情況的官員透露，習近平主席指著自己身邊一位身材高大、學者風度的助手對多尼隆說：“這是劉鶴，他對我非常重要。”

　　隨著十八屆三中全會的臨近，“383”國研報告的核心撰寫人物之一，61歲的中央財經工作領導小組辦公室主任劉鶴受到了國內外的格外關注。尤其是《華爾街日報》的報道將劉鶴推向了國際輿論的焦點，認為劉鶴的工作是“勾勒中國的經濟前景，而這一前景將指導中國未來10年的行進方向”。

　　從公開履歷可以看到，劉鶴1986年從中國人民大學經濟系獲得碩士學位，其后在美國哈佛大學和Seton Hall大學工商管理學院學習，并在哈佛大學肯尼迪學院獲得MPA學位，接受了完整的學術訓練，具備開闊的國際視野，但同時，他又具有可靠的紅色背景，1971年在經歷了一年的知青生涯后便在著名的王牌軍三十八軍入伍當兵，著名的地產商任志強、導演馮小剛同樣曾服役于三十八軍。

　　劉鶴的仕途在原國家計委起步，歷任國家計委產業政策司產業結構處處長，政策研究室副主任，規劃司副司長，國家信息中心常務副主任，國務院信息化工作辦公室副主任，第一屆國家信息化專家咨詢委員會主任等職務，多年的計委工作經驗使得他在2003年調任中財辦副主任順理成章。

　　從2003年擔任中財辦副主任開始，劉鶴已在中財辦工作十年，這一機構從設立開始便在中國經濟政策的制定過程中起著關鍵作用。中財辦是中央財政工作領導小組下的常設機構，除了負責起草重要的經濟政策文件外，還肩負為中央財政工作領導小組提供政策建議的功能。

　　中央財政工作領導小組于1980年重新設立后，是唯一負責經濟工作的中央領導小組。一直對整體經濟工作起到最為關鍵的作用。一般而言，中央財政工作領導小組組長由現任國務院總理兼任，但也有由中央總書記兼任的情況，現任小組組長為國務院總理李克強。

　　與行政事務的管理相比，劉鶴這些年似乎對經濟研究的興趣更為濃厚。現在他分別在北京大學、中國人民大學擔任客座教授。

　　記者查閱中國人民大學經濟學院的網站，發現近15年來，劉鶴發表了近200篇論文，其中獲得國家一等學術獎的有三篇，其中有一篇獲得國務院領導的表揚。共發表專著四部，包括中國產業政策的理念和實踐、中國經濟高速度的增長、企業管理和質量管理、發展經濟理論的大勢研究。

　　在經濟學界，劉鶴更廣為人知的標志是“中國經濟50人論壇”。1998年，劉鶴創辦了“中國經濟50人論壇”，聚集了中國具有一流學術水準、享有較高社會聲譽，并且致力于中國經濟問題研究的近五十位著名經濟學家，被國內外公認為中國高層經濟決策的“智庫”。

　　十多年來，劉鶴一直堅持擔任論壇的學術委員會委員，傾聽經濟學家的想法。2013年，包括劉鶴在內，論壇成員中已有5名中共十八屆中央委員，2名候補委員，論壇對經濟政策的影響相當直接。由于劉鶴在中國經濟政策制定方面的關鍵性作用，彭博新聞社曾將劉鶴與時任奧巴馬首席經濟顧問的薩默斯相提并論。

　　國務院發展研究中心主任、“383”改革方案的另一擔綱領銜者李偉，早年經歷與劉鶴頗為相似，1969年3月，他在上海市川沙縣施灣公社當知青，1970年參軍入伍。

　　上個世紀80年代后期，他就跟隨時任上海市市長的朱镕基，曾擔任朱镕基秘書。90年代朱镕基出任中共政治局常委，李偉也到北京工作。1998年朱镕基出任國務院總理，李偉則榮升總理辦公室主任兼國務院研究室副主任。

　　朱镕基卸任后，李偉調任銀監會副主席，負責當時問題成堆的中國農村信用社的改革工作。兩年后，被調任至國資委副主任，分管辦公廳、產權管理局、企業改組局。李偉在金融市場經驗豐富，外界猜測此番“383”改革方案相信有頗多他的思路。

　　“383”改革方案一出，不少人認為“383”改革方案里“好像大部分延續未竟的朱镕基經濟改革”。其實，本屆政府班子里不乏朱镕基時代的“干將”。副總理馬凱、財政部長樓繼偉、人民銀行行長周小川、民政部副部長顧朝曦等，都是朱镕基一手提拔的。

　　舉國關注的十八屆三中全會即將召開，“383”改革方案能否從“咨詢報告”變成真正的政策呢？有咨詢機構認為，“根據歷史經驗，過去官方智庫所提交的改革方案，有不少都是影響力不小，但最后采納的不多。此外，上述改革突破點涉及到不少重大利益調整，在實際決策過程中可能遭遇激烈的反對。”

　　目前，國務院研究室和國務院參事室被視為中國政府最核心的智囊團，中共中央政策研究室和中央黨校一直是中國執政黨的理論智庫。此外，各部委也有各自的智庫型研究機構，如財政部財政科學研究所、國家發改委宏觀經濟研究院等，這些智庫因直接參與各部門的政策研究和制定，針對性更強。

　　還有一類專門從事政策研究和咨詢工作的機構，以中國社科院、國研中心和國家行政學院為代表。

　　記者從知情人士處了解到，官方和半官方智庫多以報告和內參的方式建言獻策，比如國研中心參與《政府工作報告》的起草和調研，國家發改委宏觀經濟研究院參與“五年計劃”的起草，中央黨校和中國社科院參與黨代會報告的起草。

　　近年，一些擁有豐富經驗的退休官員和資深學者紛紛創辦和加入到多種形式的非官方智庫機構中。他們利用各自的渠道，也將一些研究成果上傳到中央或相關部門負責人手中，豐富了有關部門的參考素材。

　　長期以來，許多人認為官方智庫機構的研究成果對即將出臺的政策會有重大影響，甚至會有大面積重合。也正是因為國研中心的官方背景，“383”才會引來如此多的關注。

　　不知道，此次“383”改革方案遞交后，政府又將出臺什么重磅政策？其實，“383”改革方案早就在醞釀了，十八屆三中全會被視為改革的關鍵窗口，而改革路線圖涉及到方方面面，需要長時間調研論證。

　　一般來說，大決策會同時向多部門征求研究咨詢意見。而真正的起草過程，會反復權衡，反復征求意見。“也就是在這樣的背景下，相關機構的研究成果上報中央已不是什么獨家特權。”有關專家則公開對媒體稱，現在是一個“全民建言”的時代，成果上報渠道的多元化和官方逐漸開明的態度注定某一家機構的研究成果不可能完全成為政策本身。

　　在中國，政策能否落實，很大程度上，是看能否得到高層的堅決支持。而劉鶴則具備別人所無法擁有的優勢。

　　《華爾街日報》引述布魯金斯學會研究中國問題的學者李成的消息稱，幾個月前，劉鶴已將七個“研究小組”集合在一起，研究金融自由化、財政政策、放松管制、城鎮化和地權等問題。這些政策建議將在11月的十八屆三中全會中成為最主要的議題。

　　“383”方案真容

　　國研中心提出了改革的八個重點領域：行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產管理體制、創新體制、對外開放。行政管理體制位列八大改革之首，同李克強總理在記者招待會上表明要拆借錯裝在政府身上的手之說異曲同工，國研中心開出的方子是減少行政審批、公開透明、依法行政、提高政府的決策效率和科學性。

　　方案提出，對仍需政府審批的項目，規定審批時限，到期不批復視為同意。同時，建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休后方可領取。

　　北京工商大學產業經濟研究所所長陳及認為，到期不批復視為同意是通過倒逼提高目前的政府行政效率，可以有效防止目前的一些政府機構效率低下、官僚主義作風嚴重的問題，如果將來一些項目沒有審批也做了，說明政府沒有履行好職責。而建立廉潔年金制度主要為防治腐敗，類似企業采取的績效獎勵，對達到條件的人給予獎勵，同時可以彌補公務員工資偏低的問題，但具體效果怎樣還有待觀察。

　　“一個成熟的市場本就應該不需要審批，由企業自身來承擔投資或經營風險，政府更多的是提供良好的環境，企業上馬項目后只需要向政府備案就行，這樣才能充分地發揮市場的資源配置作用，政府未來應該把審批改為備案，這才能適應市場發展。”陳及同時說。

　　在國研中心的方案中，土地制度改革成為八個重點改革領域之一，改革尺度之大，超過此前外界預期。分析人士認為，上述思路適合作為土改的長遠構想，在具體操作中，由于涉及多方利益，土改仍需漸進式推進。

　　方案建議，在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，建立統一土地市場下的地價體系。在此基礎上，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

　　方案還提出，改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者身份獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。上述內容分別針對征地制度和土地財政頑疾，其設想大大超出外界預期。

　　業內人士認為，這些改革，尤其是較為核心的農村集體土地入市等政策目前實施起來比較困難。農村集體用地入市需要在城市規劃的前提下進行，而且征地、基礎設施建設等收地成本也非常高，就算農村集體土地入市短時間內也不可能變成市場上所需的住宅用地等，應從城市周邊地區、符合城市規劃地區的土地著手做起。

　　方案提出，以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點，加快基礎產業領域改革。改革涉及電力、石油、天然氣、鐵路、電信等多方面的壟斷問題，包括輸配電分離、油價不再由政府直接規定、成立干線鐵路公司、重組電信企業等。

　　但有專家稱，這些改革的方向是非常好的，這一改革方案觸及幾乎所有的壟斷領域，但在具體的改革措施上力度不夠，且缺乏明晰的時間表。比如提出鐵路監管部門應制定并實施通路權開放等相關規則、將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來等等，但都沒有具體的時間表，這對于市場來講現實意義不大。

　　方案明確以降低金融行業準入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再平衡的有利時機，建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進程；化解潛在金融風險；與財稅體制和要素價格改革等相配合，形成協同效應。

　　有關專家對記者稱，提出了要“降低金融行業準入門檻”，主要是形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經濟的金融服務需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例，通過金股等國際通行的股權形式和有效監管，體現國家對金融機構的控制力。在城市商業銀行等區域性金融機構經營狀況總體穩定的情況下，及早推進并購重組和股權多元化，以控制和化解風險隱患。同時，推進利率市場化進程、匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換等。

　　針對當前中央和地方政府財權和事權不匹配的問題，方案提出，將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優先原則，進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

　　對于“營改增”后缺乏主體稅種的地方政府，方案提出，積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅建設。擴大房產稅試點范圍，盡快完善相關制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產環節改為零售環節征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。另外，方案首次提出實施“國民基礎社會保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括：基本養老保險基金實行全國統籌、醫保參保補貼實現費隨人走、對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。

　　但有關專家指出，這些改革措施并未涉及到控制財政收入在GDP中的比重這一重要問題，這與當前簡政放權的大背景不相吻合。若邊防、海域等六大領域的事權劃到中央，財權也肯定會流向中央，“國民基礎社會保障包”也是由中央主導，地方政府的主體稅種只剩下短期內難以成氣候的房產稅和占總稅收不到1%的消費稅，地方政府的財政權顯然是被削弱了。

　　方案明確，國有資產具有以下四項基本職能：社會保障職能，提供非盈利性公共服務職能，促進戰略性產業穩定、競爭和創新的職能，保障國家安全的職能。參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式，與上述國有資產職能分類相對應，通過劃撥現有國有企業股權，建立一批國有資本投資運營基金。

　　專家認為，雖然方案對國資職能解決、國資投資基金等提議具有進一步意義，但是對于國有資產改革最關鍵的分配問題仍沒過多提及，如何分配好國家、企業員工、股民的利益關系到改革成敗。目前國有資產占有大量資源，獲取了很多利潤，但在國家、民眾的貢獻方面還有待加強，國資改革應該更多地讓利于民。

　　方案提出，企業為主體的創新是實現中國經濟轉型的基礎。要寬容對待在信息通信、電子商務、新能源、電動汽車、金融等領域出現的新業態、新技術、新商業模式，為創新留出足夠空間和時間。并且改革以項目直接撥款為主的科技經費支持方式，建立以基金等金融手段支持研發和產業化的財政支持機制。

　　另外，方案提出，引入市場化的生態環保促進機制，實行更嚴格的環保制度，其中包括：建立地區減排合作機制和各種排污權交易制度，形成市場化的減排激勵；逐步提高礦產開發的環境補償標準，實現環境成本內部化等。

　　打造對高端產業與生產要素具有更強吸引力的投資環境。改革外資審批體制，開展準入前國民待遇與“非禁即入”的試點；統一內外資法律，強化法律法規的一致執行，形成各類所有制企業平等有序競爭的市場環境。加快外貿體制改革，增強高附加值出口競爭力。以中日韓自貿區為重點，加快談判建立高質量的自由貿易區。

　　此外，報告還給出了改革的“時間表”，建議將改革分為三個階段，即2013年-2014年的近期改革，2015年-2017年的中期改革和2018年-2020年的遠期改革。這對于亟盼改革的市場而言，也是一劑強心針。