張靜

　　“全口徑預算管理”被視為預算改革乃至財稅體制改革中至關重要的環節，是“公開、透明、規范、完整”預算制度的基石，但消息人士對《第一財經日報》透露，寫入十八大報告的“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，卻未進入即將召開的十八屆三中全會報告。

　　預算制度基石

　　我國政府預算管理的基本格局由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算組成。全口徑預算決算體系，即監督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。

　　十八大會議提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，今年5月，國務院常務會議研究部署的2013年深化經濟體制改革重點工作中，在財稅領域改革方面明確，下大力氣推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案。

　　“預算完整性問題圍繞著兩個方面，一是現有政府收支未能全部納入政府預算；二是并非所有已經納入預算的政府收支都受到了同樣嚴格的預算管理與控制。但全口徑預算的提議可以將上述兩個問題很好闡釋。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇此前解釋。

　　財稅界人士認為，全口徑預算表達的是預算的完整性，而預算的完整性是預算制度的基石，沒有完整性，預算制度的所有功能都將遭到削弱。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，全口徑預算管理體系是預算制度的基礎。他解釋說，預算制度主要有控制政府開支、政策、管理、民主參與等四個功能，而這四個功能均依賴于預算的完整性。“第一個功能是控制政府開支，如果有政府性資金沒有納入預算功能，就無法有效控制政府開支；第二個功能叫政策功能，如果預算不完整，制定的財政政策就只能考慮預算內的；第三個功能是管理功能，有政府性資金游離在預算外，績效就會受到損害；第四是民主參與功能，如果預算不能涵蓋政府的所有活動和資金，公民就不容易表達對政府活動完整的看法，會削弱民主參與。”

　　“未來，政府收入都要納入全口徑預算管理，體現在相對獨立而又統籌協調銜接的公共收支預算、資本預算、基金預算和社會保障預算中。”財政部科學研究所所長賈康在今年6月接受媒體采訪時表示，建立公開、透明、規范、完整的預算體制，基本前提和工作重點首先是實行全口徑預算管理。

　　“所有的政府性資金都在監督范圍內，所有的錢都管得井井有條，沒有脫離于視野之外的錢，這是最重要的。”馬蔡琛說。

　　立法機關對預算的控制力是關鍵

　　全口徑預算管理，意味著所有財政性資金無一例外地需要進入法定程序“過堂”，受人大監督。

　　“包括政府控制的所有機構在內的政府公共活動都應該進行法定的預算程序，必須進行申報，經過立法機關的審查、批準、授權，全部法定預算流程都不能逃避，這是最核心的。完善的法定程序是保證預算制度的第一道防火墻，如果有任何一筆政府性資金沒有納入人大的視野，都是背離了‘全口徑’。”王雍君表示，要建立全口徑的預算管理制度，人大扮演著關鍵性的角色。

　　這也得到了基層審計系統官員的認同。有基層審計官員撰文指出，我國各級人大目前只能對預算進行一般性的審查，缺乏可操作性的監督措施，預算約束乏力。然而，根據預算管理制度，政府所有類型的財政收支活動都必須要得到立法機構的批準和授權，從而在財力保障上限制政府的活動。

　　推進全口徑預算管理制度改革也有地方人大的呼聲。根據公開報道，近日，浙江省舟山市人大代表建議各級人大常委會加快推進全口徑預算審查監督，并提出實現監督的“四個進一步”的措施，其中，第一條是建議進一步完善相關法律法規。“現行的《預算法》已落后于近年來的財政預算管理改革實踐，要加快推進《預算法》修訂工作，從立法層面建立系統的、完善的全口徑預決算體系。”

　　此外，舟山市人大代表還建議進一步擴大預算審查監督的范圍。在向人大報告公共財政預算、政府性基金預算和社保基金預算的基礎上，推進國有資本經營預算提交人代會審議，同時逐步增加人代會上接受人大代表審查的部門預算單位的數量。

　　技術難題尚待解決

　　全口徑預算管理目前仍存在諸多問題，這不僅涉及理論方面，還包括諸多技術性難題尚待解決。

　　今年，財政部首次向全國人民代表大會報告了社會保險基金預算，被視為是我國初步實現全口徑預算的標志。但這個“全口徑”仍有大量政府收入還未納入預算管理。

　　“‘全口徑預算’說了已有十年，從形式上來看，我們有公共財政預算，國有資本經營預算，社會保險基金預算和政府性基金預算。似乎也是一個多元的預算體系，但什么叫‘全口徑’，說起來容易，但落地還是有很多問題。” 南開大學中國財稅發展研究中心主任馬蔡琛表示。

　　他舉例說，比如國有資本經營預算，現在只包括國資委管理的國有企業，并且僅僅是企業上繳的利潤，但這本賬至少應該包括所有國有企業及其全部利潤。此外，1994年《預算法》里規定編報的是“社會保障預算”，而現在編報的是“社會保險基金預算”。

　　“全口徑是什么，定義不清。”馬蔡琛認為，“即使是發達市場經濟國家也難以將多元預算體系中各類不同性質的預算，采用一攬子的單一方法來加以管理。例如資本性支出和運營性支出，其支出性質本身就存在較大的差異，不同性質的預算要用不同的方法來管理。我們一直說歸一性原則，但后來有一些預算性質差異較大無法歸一于統一的管理模式，政府還有很多經營性的行為，其預算管理模式與純粹提供公共產品的就不一樣了。”

　　除了上述提到的尚不完整的國有資本經營預算賬本和社保賬本，土地出讓金等其他政府性基金收入至今也沒有全部納入全口徑預算管理體系中來。

　　然而，依照當前法定支出的規定，科技和農業支出和財政經常性收入增長掛鉤，如果實現全口徑預算又會產生另一個問題：經常性預算收入的基數擴大，將導致法定支出增加。

　　馬蔡琛認為，這一問題涉及到預算法和部門法的沖突，是單一部門難以謀劃解決的，導致財政部門對全口徑預算有所顧慮。“從理論上來說，建立全口徑預算體系是沒問題的，但是一落腳到具體操作層面上，就復雜了。”