由于歷史原因，我國養老保險體系長期存在多種制度并存且相互割裂的問題。伴隨著老齡化進程的加速，全社會對于養老金并軌的呼聲漸高。

　　日前，多部委與多套養老方案的設計者們在為期兩天的閉門會議上達成方向性的共識，養老金并軌一事已基本沒有懸念，但具體方案仍期待頂層設計——

　　日前有媒體披露，多部委與多套養老方案設計者們在為期兩天的閉門會議上就養老保障制度達成了多項共識。記者隨即向與會人士核實并獲悉，目前，多方在頂層設計的規劃、養老制度的安排以及如何實現上述制度這3大問題上達成了方向上的共識，養老金并軌一事已基本沒有懸念，但具體的方案仍在討論中，相關政策何時出臺也無定論。

　　有關方面坦承，養老保險制度“多軌制”是歷史遺留問題，并軌難度非常大。但改革是否有成效，不僅關乎社會公平，更是對改革能力與魄力的考驗，因而必須堅定地推進。

　　統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了不公平的現狀，養老金的投資方式改革也無從談起

　　“養老保險制度漸進式發展的道路、城鄉經濟社會發展的二元格局、養老保險制度設計的缺陷，以及群體利益和地區利益的存在，是導致我國養老保險‘多軌制’的主要原因。”清華大學就業和社會保障研究中心主任楊燕綏認為，養老保險的“多軌”，衍生出養老保險待遇不公平、制度運行不經濟、基金收支不可持續，以及轉移接續困難等問題，對經濟社會發展帶來諸多不利影響。

　　“統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了不公平的現狀。”中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文給記者舉了一個例子。比如，地區間養老保險制度的財務差距對財政補貼的依賴程度很高。1998年至2010年，養老保險制度的財政補貼已累計高達1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計余額的三分之二。由于統籌層次低，養老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個社保統籌單位，很難集中管理運營。而2010年和2011年養老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹水平，造成養老金嚴重縮水。

　　而在“多軌制”的養老保險制度中，最受病詬的則是機關事業單位養老保險制度改革相對滯后。

　　為了適應計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌要求，上世紀90年代，國家在企業先行建立社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，實現單位保障向社會保險的轉變。機關事業單位養老保險制度改革相對滯后，總體上仍然實行單位退休養老制度，由此造成了養老“雙軌制”。

　　上海社科院城市與人口發展研究所研究員胡蘇云分析認為，目前實行的退休制度其實是“多軌制”：政府機關和事業單位退休實行由財政統一支付的退休養老金制度，其中，“第一軌”的政府機關退休人員的退休金高于“第二軌”的事業單位退休人員，“第三軌”的企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度，享受的待遇低于上述兩軌。當初的事業單位改革試點主要方向是將第二軌向下和企業退休人員進行并軌，因而試點方案受到的阻力較大。

　　改革推進遲緩，并非僅僅因為“機關事業單位人員擔心待遇會降低”。這一改革牽涉到事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項制度變動，相關設計仍需磨合、完善

　　養老“多軌制”是特定歷史時期的產物，顯然已經無法適應當今經濟社會發展需要。尤其是最近幾年，社會上對于養老金并軌的呼聲一浪高過一浪。

　　事實上，早在2008年2月，國務院常務會議就討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。這一改革大致思路是，對事業單位進行分類，有行政職能的納入公務員勞動保障體系，具有經營性質的事業單位參照企業職工保障制度進行改革。牽涉3000萬“事業人”的養老改革由此啟動。

　　記者了解到，在廣東省深圳市、中山市等地，不僅事業單位進行養老保險制度改革，公務員養老并軌也開始破冰。

　　“公務員、機關事業人員參保，既能給群眾起到帶頭示范作用，也是社會公平的要求。所以，盡管這項改革阻力很大，但我們還是進行了嘗試。”廣東省中山市社會保險基金管理局局長張潔藝告訴記者，目前，中山市公務員和事業單位工作人員已全部參加了社會養老保險。

　　然而，中山市的并軌也并非是繳費方式、管理辦法等方面的完全并軌。盡管公務員、事業單位人員與企業職工一樣，按月繳納養老保險費，并進入個人賬戶，但是退休后，其待遇依舊按原有標準執行。養老金一部分從個人賬戶中出，差額部分由財政補齊。也就是說，公務員、事業單位人員每月的退休金由兩部分構成——一部分由社保基金支付，與普通企業參保人待遇一樣；另一部分是社保養老金與原干部退休金標準之間的差額，按原有資金渠道解決，即財政撥款的，依舊由財政解決，單位自收自支的，依舊由單位解決。

　　5年過去了，相對于廣東省的破冰之舉，其他4個養老保險制度改革試點省市試點改革推動緩慢，幾乎按兵不動。他們或是處于思考當中，或是尚在推進中且無實質性突破。

　　顯然，改革推進遲緩并非僅僅因為“機關事業單位人員擔心待遇會降低”。中國人民大學教授、中國社會保險學會副會長鄭功成認為，“由于這一改革牽涉到事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項制度變動，因此改革阻力和難度甚大，相關制度設計仍需磨合、完善。”

　　不能把并軌簡單理解為“并入”，而是要統籌考慮養老金待遇差別、投資運營、城鄉差別、地區差別、轉移接續、退休年齡等問題，朝著一個各方面都能受益的、科學的方向改革和推進

　　“所謂并軌并不是簡單地把機關事業單位退休制度‘并入’企業養老保險制度，而是朝著一個各方面都能受益的、科學的、共同的方向改革和推進。”人力資源和社會保障部副部長胡曉義告訴記者，人力資源和社會保障部正在進行頂層設計，方案成熟后，所涉及的各項改革舉措將逐步實施。

　　記者了解到，這個頂層設計除了關注養老金待遇差別問題外，還包括應對老齡化的資金安排，養老金的空賬、投資運營、城鄉差別、地區差別、轉移接續問題，退休年齡問題，多層次養老保障問題，如何發展企業年金、職業年金、大病保險等多個社會廣為關注的問題。

　　胡曉義說，養老金并軌問題之所以引起這么大的關注，說明它很復雜，所以需要進行深入研究，才能拿出具體的、可操作的解決方案。但并軌這個大方向是明確的。

　　針對新時期、新條件下機關事業養老保險出現的諸如各地機關事業單位養老保險政策不規范，繳費基數、繳費比例、個人賬戶規模不統一，統籌層次低、繳費與待遇水平不掛鉤、基金財務收支風險大等方面問題，鄭功成建議，采取“三步走”的策略解決。

　　第一步，盡快為機關事業單位工作人員建立基本養老保險制度，實行與職工養老保險制度一樣的“統賬結合”的財務機制；第二步，對機關事業單位工作人員待遇進行結構分解，將現在機關事業單位退休人員的退休金分解成“基本養老保險金”與“職業年金”，前者與企業職工“基本養老保險金”相同，后者與“企業年金”對應；第三步，放棄機關事業單位退休金與工資增長掛鉤的機制，代之以與“企業職工養老金計發辦法”一樣的機制。

　　近年來，有關部門實際上已采取多種措施，積極推動養老“多軌制”所導致的不合理差距等問題的解決。從2005年開始，我國已連續9年提高企業退休人員基本養老金水平。

　　“近幾年每年的調整幅度都達到10%以上。在此基礎上，我們還將著重向具有高級職稱的企業退休人員傾斜，使他們的待遇水平在普遍調整的基礎上有所增加，這也能夠從一定程度上緩解矛盾。”胡曉義說。