核心提示：數月以來，一項涉及財政部、銀監會和審計署等多個中央部委的聯合行動正在悄然揭開中國地方政府性債務風險蓋子。

　　中國政府正在高度關注地方政府性債務規模擴大可能誘發的金融風險。數月以來，一項涉及財政部、銀監會和審計署等多個中央部委的聯合行動正在悄然揭開中國地方政府性債務風險蓋子。

　　知情人士透露，國家審計署啟動近年來最大規模的五級政府債務審計行動一個月后，8月底，中國銀監會也召集地方銀監局和商業銀行在黑龍江哈爾濱召開2013年地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議。

　　上述會議上，銀監會副主席周慕冰重申，各銀行作為融資平臺貸款風險管控第一責任人，要嚴防死守“總量不超”的底線。對于監管機構而言，守住總量控制的底線難度有點大，數據顯示，今年上半年全口徑平臺貸款新增約4000億元，已超過去年3228億元的全年增量。

　　按照時間表，10月中旬，歷時三個月的全國政府性債務審計報告將提交國務院，這一輪政府債務審計范圍涵蓋中央、省、市、縣、鄉五級政府，力度空前。

　　在審計風暴推進的同時，財政部也正推動地方政府與金融機構進行對賬工作。多位商業銀行人士透露財政部針對舉借以財政預算資金償還的債務，出臺了許多限制性規定。

　　“今年到期貸款償還壓力相當大，全年需要償還的平臺貸款為1.85萬億元，占全部平臺貸款的19.3%，其中四季度到期貸款占全年的比重為32.6%。”10月11日，一位監管部門人士如是告訴記者，上述哈爾濱會議上透露，“有37.6%的貸款將集中在2013-2015年內到期�！�

　　除了上述貸款到期和融資主體“雙集中”的問題外，監管機構還直指政府債務和銀行信用“雙膨脹”、信貸融資和非信貸融資“雙增長”、層級結構和期限結構“雙失衡”等核心問題。

　　值得關注的是，銀監會首次提出下一步將在管好資金“供給側”的同時，繼續推動相關部委加強地方政府性債務“需求側”的管理。

　　所謂“需求側”管理，其中一項重大措施，便是在考慮地方政府財政收入和地區經濟發展等因素的基礎上，設立地方政府舉債規模上限，制定并在一定范圍內公布地方政府的資產負債表，積極推進地方政府自行發債試點。

　　警示龐大的隱性平臺融資規模

　　“這些隱性平臺融資規模較大，且游離于監管之外，造成債務風險隱匿，使得實際上的政府債務規模遠高于目前的統計數據。”

　　“目前融資平臺貸款整體風險基本可控，但潛在風險仍在不斷積聚。”8月底的哈爾濱會議上，監管機構認為，平臺負債渠道的日益多元化、負債總量的持續增加以及地方財政代償壓力較大列為主要風險。

　　來自監管機構的數據顯示，截至2013年6月末，平臺貸款余額9.7萬億元，新增4000億元，“增幅迅猛”；與信貸融資增長相伴隨的，則是地方政府融資平臺2012年以來表外融資的快速膨脹。

　　2012年以來，由于平臺貸款監管準入標準日益嚴苛，部分資產質量較差、盈利能力較低、難以符合貸款準入條件的平臺開始開辟新的資金來源渠道，紛紛轉向信托、理財、券商、基金、保險等機構尋求資金支持。

　　僅以城投債為例，2012年全年銀行間債券市場發行的城投類債券累計已達6367.9億元，較上年增加3805.9億元，同比增長148%。

　　2013年上半年，銀監會的一項監管重點便是初步摸清地方政府平臺非信貸底數，建立全口徑負債統計系統，所謂全口徑，指的是涵括銀行信貸、各項債券融資、信托計劃和理財產品等在內的融資口徑。

　　“這項工作已經初步完成�！币晃荒戏绞》莸胤姐y監局人士告訴記者，目前銀監會正在抓緊開發包括銀行貸款、企業債券、中期票據、短期融資券、信托計劃、理財產品等在內的融資平臺全口徑負債統計系統，第三季度已經正式投入使用。

　　平臺公司融資方式由信貸融資向非信貸融資的轉變，進一步提高了平臺的融資成本。目前，信托類融資成本一般在10%左右，而通過部分券商定向資產管理計劃融資的成本更高達15%，這意味著未來還款壓力更為突出。

　　在銀監會哈爾濱會議上，地方政府融資平臺信貸融資和非信貸融資“雙增長”的態勢列為平臺清理的五大核心問題之一。

　　在9.7萬億平臺貸款之下，監管機構還關注到，銀監部門嚴格的“名單制”管理之下，一些地方為規避監管，通過新設平臺和平臺重組，利用平臺名單制以外的公司進行融資，并以土地出讓收入或財政資金為主要還款來源。

　　“這些隱性平臺融資規模較大，且游離于監管之外，造成債務風險隱匿，使得實際上的政府債務規模遠高于目前的統計數據�！鄙鲜霰O管官員如是表示。

　　2008年國際金融危機以來，隨著“四萬億”投資上馬，銀行信用規模和地方政府債務的持續放大，已然形成政府債務和銀行信用“雙膨脹”現象；而當前宏觀經濟增速下行和地方政府財政收入增長緩慢，此種“雙膨脹”將直接加大償債壓力。

　　平臺監管從供給側轉向“需求側”

　　“考慮地方政府財政收入和地區經濟發展等因素的基礎上，設立地方政府舉債規模上限，制定并在一定范圍內公布地方政府的資產負債表，積極推進地方政府自行發債試點�！�

　　過去一兩年，地方政府融資平臺變相的“借新還舊”以及貸款展期和合同重組將平臺貸的還款壓力逐漸向后平移。

　　上述哈爾濱會議上，監管機構指出，平臺貸款集中到期現象已經非常明顯，從貸款期限看，有37.55%的貸款將在2013年-2015年到期，與去年同期情況相比較，3年內到期貸款占比增加3個百分點。

　　“2010年時，我們曾估計還款高峰在2011年-2013年，但實際上近幾年高峰期在不斷向后推移，平臺貸款到期風險已從階段性風險向長期性風險轉變�！鄙鲜霰O管人士如是說。

　　數據顯示，從年度償還情況看，9.7萬億平臺貸款當中，2013年全年需要償還的貸款占到19.89%，即1.85萬億元，而這其中將近3成的貸款將集中在今年四季度到期。

　　除此之外，銀監會還注意到作為融資主體的平臺本身也呈現日益集中的趨勢。

　　“去年以來，部分地區對融資平臺進行了整合，平臺數量在下降，平臺主體在集中。”上述南方地方局人士告訴記者，雖然平臺整合有利于地方政府加強債務管理、集中財政資源，但整合后的融資平臺負債規模較大、層級復雜、投資領域眾多，風險交叉性和關聯度明顯增大。

　　這些平臺雖然表面上是獨立法人，實際由地方政府統一管理，融資及償債均由政府統籌安排，呈現高度關聯的集群化發展特征。單家平臺或單個地區的違約可能產生“多米諾效應”和“破窗效應”，易形成連環違約和交叉違約。

　　“地方財政代償壓力相當大，尤其是部分高速公路和取消收費的二級公路項目。”上述銀監局人士說，融資平臺債務風險的實質是財政風險。

　　上述哈爾濱會議上，銀監會指出，平臺監管關鍵在于加強資金“需求側”管理，有效抑制地方政府過度負債沖動�！翱紤]地方政府財政收入和地區經濟發展等因素的基礎上，設立地方政府舉債規模上限，制定并在一定范圍內公布地方政府的資產負債表，積極推進地方政府自行發債試點�！�

　　“以國開行為例，由于介入平臺早，很早就建立了一套地方政府負債率、債務率、償債率風險指標�！币晃徽�策性銀行中層人士告訴記者，但近年來這套指標對地方政府債務風險識別、評級和預警功能實際效用并不顯著，一些指標甚至淪為雞肋。

　　這是此次銀監會首提要制定設立地方政府舉債規模上限以及地方政府資產負債表的關鍵原因。

　　事實上，地方政府融資平臺的層級機構存在失衡。所謂失衡，指的是省、市、區縣三級平臺中，區縣級地方政府財政能力相對較弱，平臺還款意愿、還款能力和再融資能力普遍不高，恰恰區縣級平臺總數卻占全部平臺家數的66.8%，是目前平臺貸款的主體。

　　截至2013年6月末，區縣級平臺貸款不良率比省級平臺貸款不良率高0.14 個百分點，平臺貸款風險相對集中于區縣級平臺。

　　此外，在監管協調方面，正如前文所言，2012年以來，地方債風險化解應對策略已經愈來愈明顯的呈現出多部委協調作戰的態勢。

　　知情人士透露，早在2012年，國務院將已經設立地方政府性債務管理聯席會議，銀監會與財政部、發改委、審計署、人民銀行等相關部門一道均為成員單位。早在2012年底，多個部委聯合出爐的旨在規范地方政府和融資平臺注資、融資和擔保行為的463號文亦奠定了2013年平臺監管基調。

　　上述哈爾濱會議上，銀監會表示將繼續與財政部、發改委、人民銀行、審計署等部門加強溝通合作，共同研究如何妥善處理地方政府存量債務和建立規范舉債融資機制。

　　比如將繼續與交通部就公路相關的平臺貸款問題進行溝通，探索新的公路建設融資模式，研究化解二級公路取消收費后的平臺貸款違約風險。