央企投資地方熱情下降，地方政府頻繁進京“求落實”。在經濟下行的壓力下，越來越多的“央地合作”項目正變得撲朔迷離。

　　央地合作：從“蜜月期”進入“磨合期”

　　《中國經濟周刊》記者姚冬琴 見習記者 劉楊｜北京報道

　　8月22日，省長王學軍帶隊的安徽省豪華“探親團”出現在北京京西賓館，副省長、省發改委主任、省國資委主任以及全部16個地級市市長、副市長，省屬重點企業董事長齊刷刷到場。

　　這是安徽省與中央企業合作項目推進座談會現場，安徽省要探的“親”是有合作關系的眾多央企。當天，國務院國資委有關領導以及47家央企的近100位負責人參加了座談會。

　　座談會上釋放的信息顯示，2009年至2013年7月底，安徽共與81家央企累計簽約881個合作項目，投資規模1.9萬億元——超過2012年安徽省GDP總量(1.72萬億元)。

　　“安徽將切實把與央企的合作作為一項重要戰略任務，鍥而不舍地加以推進。”王學軍在會上強調。

　　“鍥而不舍”的安徽并非個案。

　　山西、貴州等省份，近年來都與央企達成巨額合作項目，有媒體統計稱，僅2011年一年“央地合作”簽約的投資項目就達10萬億元。目前，經濟增速放緩，各地保增長壓力加大，采取各種辦法推動與央企簽約項目的落實，成為不少省份的工作重點。有的省份已感覺到，今年以來，央企項目資金到位和項目開工情況比往年有明顯下降。這讓他們很擔心。

　　地方政府鍥而不舍求“落地”

　　從各省份公布的信息可以發現，現階段推進的“央地合作”項目大多開始于國際金融危機之后。

　　在企業改革專家周放生看來，在那場金融危機中，一些中小型企業倒閉，外資企業紛紛撤離，央企當時顯示了它的抗風險能力和責任擔當，這使得地方政府對央企的熱情愈加熱烈。

　　與此同時，2009 年中央政府出臺了以4 萬億財政投資為主體的大規模經濟刺激計劃，為央地戰略投資合作提供了充裕的資金流和項目來源。

　　各省份公布的央地合作信息顯示，合作項目不僅包括基礎設施、能源、石化、電子等傳統產業，也包括國家鼓勵的裝備制造、新材料等戰略性新興產業，還涉及現代服務業、食品、物流等。

　　“在經濟下行壓力之下，‘央地合作’作為一種兼有市場因素和政府因素、具有中國特色的模式，可以支撐我們的經濟保持一個相對穩定增長的幅度和水平。”財政部財政科學研究所國有經濟研究中心副主任陳少強對《中國經濟周刊》分析道。陳少強認為，地方政府目前面臨財政收入增長緩慢、政府債務觸及警戒線、外資撤離等多重壓力，“對地方政府來說，央企意味著資金、資源、政策。”陳少強說。

　　“央企一般投資額度比較大，還能帶動下游產業鏈，對地方經濟發展意義重大。”安徽省某市經貿委干部楊林(化名)對《中國經濟周刊》說。

　　今年年初，安徽省確定了今年與央企合作項目的年度目標任務：新簽約項目投資規模達3000億、新開工項目投資規模達3000億、當年實際完成投資額達2000億、新竣工項目投資規模達1000億。8月22日在京召開上述座談會也正是為了完成上述目標。

　　而之前不久，重慶市也于8月8日召開了“央地合作項目調度工作會”，會上提出“各方要把中央企業和重慶合作項目作為今年工作的重點”。

　　據《重慶日報》報道，2012年以來，重慶市與央企簽訂了總投資超過3600億元的68個項目，涵蓋能源、工業、金融、商貿等多個領域。重慶市發改委網站信息顯示，這68項央地合作項目，有1項已竣工，30項已開工；已完成投資225億元，占投資總額3600億元的6.25%。

　　重慶市常務副市長翁杰明在上述會議上強調，央地合作項目對重慶當前保投資以及中長期調結構、穩增長意義重大。今年要采取切實有效措施，千方百計加快推進速度。

　　如何讓合作落地是一場“攻堅戰”。“實際簽約的不多，那些意向合作的就看你怎么下功夫了，是一個漫長的過程，很熬人。”某市招商引資部門工作人員說。

　　海南省在去年6月成立“海南省政府與國務院國資委合作備忘錄暨海南省與中央企業簽約項目推進協調領導小組”，并下設辦公室，每月定期召開聯席會議，跟蹤項目落地推進情況。“省政府將把推動項目落地情況列入年終考核市、縣政府及省政府有關部門領導班子的重要內容，增加年終考核分值權重，并作為調整使用干部的重要依據。”海南省在有關文件中表示。

　　各地頻出政策要求推動項目落實，再加上地方領導頻繁到訪央企的新聞屢屢見諸報端，這些似乎從側面反映，“央地合作”要想“落地”，并不輕松。

　　經濟下行，“央地合作”生變數

　　記者獲得的某省份與央企合作項目落實情況報告顯示，有超過100項簽約于2009年的項目，在歷時4年后仍處于“正在開展前期工作”階段。

　　甘肅省國資委網站顯示，今年7月，甘肅省國資委副主任趙小明也在相關會議上表示，“今年上半年全省央企項目落地總體進展情況不理想”。據其介紹，甘肅省央企項目上半年新增到位資金總額165.55億元，比去年同期下降了75.33億元；新增開工項目進展緩慢，二季度新增開工項目只有1個。“央企項目資金到位情況和項目開工情況整體上都呈現下降態勢。”

　　趙小明分析認為，宏觀經濟形勢不寬松、國家調低經濟增速、央企全面壓縮項目投資等客觀原因是造成上述情況的主要因素。

　　楊林則告訴《中國經濟周刊》，自己所在的市，央企項目由最初的意向協議轉化為項目合同進行執行的，轉化率達六七成，“已經蠻高了，市里挺滿意的”。在他看來，與央企合作項目，要非常有耐心，“從簽約到投資，時間跨度四五年是很正常的”。這當中會經過很多“陣痛”，受諸多因素影響。

　　首先，雙方能不能達成“雙贏”。央企賺錢，地方賺不到錢，肯定不行，反之亦然。此外，國家政策的影響。比如，由他直接負責的一個旅游項目，就未能通過合作方央企總部的評審。原因在于，央企在地方投資旅游項目，一般是搭配房地產項目一起做，而2010年以來，國資委要求不以房地產為主業的中央企業退出房地產業務。“這個大方向一定，這個項目肯定就黃了。”再有，就是央企對投資收益率的控制。“央企一般希望8~10年收回成本。有些高額投資，比如幾十億的項目不可能一次性投入。它投資一期以后，發現與預期收益有所出入，就會放緩投資，或者調整最初的計劃。央企作為投資主體，也有自己的考量。它是個企業，又不是福利機構。”楊林說。

　　部分地方政府與央企的合作“重簽約、輕落實”也是原因之一。趙小明在“2012年上半年甘肅省與央企合作項目落地進展情況通報”中就曾指出，部分市州和央企在合作項目簽約時表現積極、注重造勢，簽約完成后工作熱情就有所下降，不注重落實，不信守承諾，項目落地沒有實質進展。有的市州簽了9個項目，只有2個項目開工，有的市州項目資金到位率僅為1%；有的央企只是象征性投入一點前期資金，還有少數央企甚至沒有投入資金。

　　“‘央地合作’本身也不完全是經濟行為，帶有支援地方建設的政治任務。作為地方政府來說，認為央企財大氣粗，反正要投資到各地，還不如爭取它投資到我這兒。”周放生對《中國經濟周刊》說，“央地合作”中不排除有部分央企盲目擴張、非理性投資的行為。

　　“有些央企參加了眾多省市的招商會，都承諾投資，用的都是銀行借貸，市場行情好，利潤能超過利息，項目就還能維持，如果市場行情不好，連利息都還不上，這個項目就意味著要破產。由于現在經濟下行，其實暴露了越來越多的當年盲目行為的后果。”周放生說。

　　央企也有委屈

　　“過去在‘央地合作’中經常出現一種情況，‘放空炮’，答應投資，然后把地一圈，實際上并不投，過兩年地價漲了把地一賣，地方政府就吃了很多虧，所以現在地方政府也聰明了。地方政府跟中央企業的博弈應該是更加激烈。”周放生說。

　　楊林告訴《中國經濟周刊》，地方政府，尤其是縣級市，在和央企合作的過程中，常常感覺到一種不對等，“作為投資方，央企總是高高在上，我們只能用真情實意去感化它。”

　　但央企也有感覺委屈的時候。一位央企內部人士對《中國經濟周刊》表示，有時候央企并不愿意投資，只不過迫于國務院國資委和地方政府的壓力。

　　國務院國資委一位負責人曾表示，中央企業要積極融入合作省份的經濟發展大格局，著力實施一批帶動力強、影響力大的高水平項目，切實加強與該省份各類企業的合作，著力發展混合所有制經濟，服務地方經濟發展。

　　這樣的號召在一些央企看來，“并不實用”。“從李榮融主任開始，國資委對央企負責人經營業績考核就采用經濟增加值(EVA)為主要指標。最近一年多，央企的盈利壓力非常大，不可能投不賺錢的項目。”上述某央企內部人士對《中國經濟周刊》說，“投資規模太大，或者利潤太低的項目，都很難落實。”

　　8月22日的安徽省與中央企業合作項目推進座談會上，有一個細節引人注目。只占安徽省整體面積2.7%、經濟發展落后的金寨縣，擔當了重要角色，該縣官員向與會者匯報了央企幫扶金寨的現狀。在發給與會者的6份資料里，有4份是介紹金寨的。

　　國務院國資委似乎也特別關注金寨。2012年7月，國務院國資委副秘書長郭建新專程到金寨調研現代產業園建設；同年9月，國務院國資委率領中糧集團等6家“中央企業郭明義愛心團隊”走進金寨開展捐資助學活動，并實地考察了現代產業園建設情況。

　　在央企與金寨的合作中，“扶貧”一直是個無法回避的主題。

　　“央企是不是應該肩負扶貧的使命？或者說這(扶貧)是國務院國資委的使命而不是具體某個央企的使命？”一位不愿透露姓名的央企中層管理者向《中國經濟周刊》說出了他的內心想法。

　　“‘央地合作’本身是一個正常現象，不要刻意地去解讀。央企總要在某一個地方投資，一投資就存在跟地方的合作。特別是國務院國資委如果有所明示或暗示，央企一定會跟進的，因為他們受上頭的影響非常大。”陳少強說。

　　國資委和地方都在致力“央地合作”去“行政化”

　　最近，曾經的“完美一對”——中國港中旅集團公司(下稱“港中旅”)與河南省登封市政府鬧起了“離婚”。

　　據媒體報道，今年7月1日，雙方矛盾激化，登封市政府“強硬”接管了之前由港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司管理的嵩山少林景區售票處等相關部門。登封市政府方面認為，合作初期，港中旅曾宣稱5年內投資8億~10億元，開展景區旅游基礎設施建設和文化旅游產業項目開發，但上述承諾卻并未兌現。港中旅沒有公開回應“不履行諾言”的質疑。

　　在陳少強看來，雙方在合作過程中目標不清晰、不一致。港中旅作為央企，關心收益，而地方政府則要兼顧經濟目標和社會目標。此外，沒有建立市場化的企業管理模式、旅游資源沒有實現市場化定價等，都是導致雙方合作最終崩盤的原因。

　　登封市政府一位官員也對媒體表示，市場主體的聯姻必須符合市場規律，正是當初急于求成的“撮合”，導致了后來合作過程中的“夾生”。

　　一位不愿具名的國資研究專家對記者說，兼具央企出資人和行政管理者角色的國務院國資委，在“央地合作”中，就多次扮演“撮合者”。

　　專家分析稱，推進央企國有經濟布局和結構調整、壯大央企規模是國資委撮合“央地合作”的主要出發點。

　　國家批準的區域經濟發展規劃常常也為“央地合作”吹起政策的東風。湖北的“武漢城市圈”、湖南的“長株潭城市群”、安徽的“皖江城市帶”、河南的“鄭汴新區”等規劃，都在推動“央地合作”中發揮了積極的作用。

　　地方官員為了政績，也樂于親力親為，促成“央地合作”。比如，河北省某縣為了推動央企項目落地，該縣主要負責人多次進京與項目方洽談、協商，還制定了“三領三追”政策，即在談項目由主管縣領導領談，促其盡快簽約；已簽約項目由主管縣領導領辦，促其盡快開工；在建項目由主管縣領導領建，促其盡快投產。對阻礙和破壞項目運行的行為，追究當事人、部門“一把手”和主管領導責任。對央企作出“墻內之事由企業負責，墻外之事由縣政府負責”的承諾。

　　“也不排除各種非經濟因素，比如，有央企老總喜歡往自己老家投資，這還算好的。腐敗分子甚至會借著這個名義投資，再從中吃回扣，或者做利益交換。”上述不愿具名的國資研究專家說。

　　今年年初召開的全國國資委系統指導監督工作座談會上，國務院國資委副主任黃淑和指出，2013年全國國資系統要進一步完善央企、地方政府合作的協調機制，以出資關系為基礎，充分尊重市場規律，深入做好合作項目的研究論證，避免重復建設和資源浪費，不搞“拉郎配”。

　　一些地方政府也提出要堅持央地合作中的市場化原則。安徽省商務廳副廳長潘萬金在《切實做好新形勢下招商引資工作》一文中指出，要尊重企業投資主體地位，引導資本和產業按照市場機制流動和轉移；政府主要是轉變職能，搭建招商平臺、優化投資軟硬環境。

　　“如果‘央地合作’行政化色彩太濃，雙方行為就會扭曲，之后雙方都輸，這種模式長久不了。應該讓市場決定要不要投資，投資多少規模。”周放生認為，對于“央地合作”，政府方面要減少行政干預，而央企則要進一步進行市場化改革，實現股權多元化，才能真正實現利益的博弈和權力的制衡。