預算法難管地方債務

　　審計署的報告為一直以來熱衷于估算中國地方債務數額的各種機構提供了一份相對權威的樣本，但由于這次的調查范圍有限，以此為據來推算全國的情況仍然具有極大的不確定性，這加劇了社會對地方債務問題的擔憂

　　法治周末記者 陳霄

　　在端午節小長假的第一天，審計署悄悄地在它的官方網站上掛出了對36個地區的地方債務審計結果公告。

　　三天后，這份公告才被媒體發現，從而引發對一直以來頗受關注的地方債務問題新一輪的擔憂。

　　時隔兩年，審計署再次耗時費力地對地方政府債務進行“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的審計，雖然只是抽查，只選擇15個省和除北京外的3個直轄市以及其下屬的省會城市和市轄區作為樣本，但外界認為這些地方均屬于規模較大且經濟穩定，具有典型的代表性。

　　社會對地方政府債務的急劇擴張顯得憂心忡忡，審計署的報告，相較兩年前，言辭更為平和、肯定之詞更多，可似乎也平息不了一些人的憂慮。受訪專家稱地方債務總體上風險可控，但如何管控卻各說各話。

　　有16個地區債務率超過了100%

　　審計公告顯示，2012年年底，被抽查的36個省(市)的地方政府性債務余額是3.85萬億元，比兩年前增長了12.94%。

　　美國著名的信用評級公司穆迪隨后公布了他們根據審計署的數據計算得出的另一組數字：全國的地方政府性債務余額可能已經高達12.1萬億元(2010年年底，全國地方政府性債務余額是10.7萬億元)。

　　盡管審計公告在開始的第一部分就羅列了諸如地方政府債務管理制度有所完善這樣的成效，也不像兩年前用許多非常清晰詳盡的圖表來鋪陳外界關心的各種數據，并且在后文的“審計發現問題”中也不再聲稱地方政府“償債能力弱”，而代之以“債務負擔重”，但審計公告中仍然透露出一些擔憂的情緒。

　　比如，審計署這次雖然沒有公布受審計的36個地方政府的債務率(債務余額與地方政府綜合財力的比率)的平均值，卻很不客氣地指出，有16個地區的債務率超過了100%。

　　又如，報告不點名指出有9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%，加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的竟達219.57%。審計署稱，由于償債能力不足，一些省會城市只能通過舉借新債償還舊債。

　　一直受到詬病的土地財政現象當下也引發了新的擔憂。審計署說，發現部分地方以土地出讓收入作為償債來源的舉債在增長，但土地出讓收入增幅卻在下降，從而導致“償債壓力加大”。有21個省(市)的這類債務實際上是當年的可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　報告還說，隨著從銀行獲得新貸款的難度日益增大，地方政府越來越多地借助非傳統融資渠道，比如信托、融資租賃、理財產品，甚至是非法集資。審計署評價說，這些融資方式“隱蔽性強，不易監管，蘊含新的風險隱患”。

　　審計署的報告為一直以來熱衷于估算中國地方債務數額的各種機構提供了一份相對權威的樣本，但由于這次的調查范圍有限，以此為據來推算全國的情況仍然具有極大的不確定性，這加劇了社會對地方債務問題的擔憂。

　　其實早在今年4月，穆迪就稱中國在降低地方政府債務和信貸擴張的風險方面作出的努力低于市場預期，從而將中國主權信用評級從“正面”下調為“穩定”。更早前，惠譽下調了中國長期本幣債務評級，原因也是中國地方政府債務缺乏透明性，中國金融穩定的危險正在增加。

　　“總體來看，風險還是在可控范圍內。”中國社科院財政與貿易經濟研究所研究員張德勇接受法治周末記者采訪時說。張德勇認為，地方政府借債多少這一數字并不說明什么問題，關鍵怎么看經濟發展速度。“如果經濟發展慢，形勢不好，借再少的債也是問題。而且地方如果堅持追求GDP為目標的話，(大規模舉債)肯定是無法避免的。”

　　許不許地方發債仍是個問題

　　與兩年前的那次審計不同，這次審計署沒有在公告中提出任何審計建議。個中原因，以及是否會有不公開形式的建議提出等，因審計署婉拒了法治周末記者的采訪，記者不得而知。

　　法治周末記者詳細比對了時隔兩年的兩份審計公告，發現兩次審計均發現的問題包括：地方政府融資平臺管理不規范；一些地方或行業負債重、償債弱；部分單位違規取得和使用債務資金；對債務監管不到位。

　　在2011年公布的全國地方性債務審計結果公告中，審計署在審計建議中明確提及地方政界和學界呼吁多年的放開地方政府借債，“可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開”。

　　是否允許地方政府自行舉債，長期以來一直爭論不休。一般認為，中國現行法是嚴格禁止地方政府舉債的，其法律依據是現行預算法第28條：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

　　在此前熱烈討論的預算法修訂過程中，是否會放開地方自行舉債一直是爭論的焦點之一。預算法修訂草案對此問題的態度也有所反復。一審稿草案中曾刪去“地方政府不得發行政府債券”的相關表述，改為“地方政府不得以任何方式舉借債務或者為他人債務提供擔保”，并增加規定“由國務院對地方債務實行限額管理，國務院確定的限額須經全國人大批準”。但到二審稿時，修改又打回原形，仍保留現行規定。評論認為，這體現出歐債危機蔓延背景下中央對地方發債的憂慮。

　　在財政部財政科學研究所副所長王朝才看來，外界其實一直誤解了現行預算法的規定。

　　“不是不允許地方政府借債，第28條后面還有句除‘法律和國務院另有規定外’，現在實際上也是國務院批準的可以發債，去年啟動的地方政府自主發債四個試點(廣東、浙江、上海、深圳)就是很好的例子。所以預算法這條屬于可改可不改。”王朝才對法治周末記者說。

　　學者也有不少人反對放開地方政府舉債。張德勇就對記者明確表示，他擔心現在不允許都已經發展成這樣，一旦放開，萬一再出現暗債怎么辦。暗債不透明，更隱蔽，更難于監管。他坦言對地方政府的管理能力不太放心，地方有發展的沖動。“就像木桶的短板效應，債務這塊要尤其謹慎，當前應該是避免問題為主，而不是出了問題再來解決。”

　　審計署不再就此問題公開發聲，預算法修訂案，因為分歧和爭論，也遲遲未能提交表決，地方政府舉債的走向，似乎并不明朗。

　　地方政府融資缺乏規范

　　兩年前在對地方債務審計時發現的首要問題，就是“地方政府舉債融資缺乏規范”，這次審計結果公告時不再提及。

　　在過去兩年里，曾經被認為是變相舉債的通過地方融資平臺借債、違規提供擔保獲得資金、甚至政府部門直接舉借債務在現實中變得極為普遍，地方政府運用這類手段似乎已經稀松平常。

　　一位融資租賃行業人士對法治周末記者說，繞開法律法規來為政府獲取債務資金很常見，現在投資者大多也對政府項目趨之若鶩，因為認定政府在后面必然有保障，風險低利息高。

　　針對國內外對地方債務急劇腫脹的擔憂，2012年的最后一天，財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會聯合下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(即263號文)，以遏制有抬頭之勢的違法違規融資行為。

　　但據上述行業人士向記者透露，現在業內對此也下有對策，比如為規避263號文，政信信托發行時，原先政府出具的“承諾函”不見了，但出現了“對賬函”和“證明函”，實質上無非是換了個名稱，政府擔保的性質沒變。

　　審計署報告說，有5個省和3個省會城市政府有關部門違規為800多億元的債務提供擔保。

　　中國法學會財稅法學研究會常務理事甘功仁對法治周末記者說，近兩年財政部、銀監會等部門其實出臺了不少部門規章，限制和規范地方政府融資平臺的適用，國務院也一直要求對其清理退出，但對地方政府融資行為一直缺乏統一的行政法規。

　　雖然審計署稱贊地方政府債務管理制度有所完善，36個中有28個出臺了地方政府性債務管理制度，但似乎效果并不顯著。

　　“自己監督自己，那是不可能的。”但甘功仁認為，地方債務從根源上說其實主要不是法律問題，而在于中央與地方關系，中央給地方多大程度上的自主權，財權與事權能否匹配起來。