光伏金太陽項目拖工期 財政部要求收回補助資金
《中國經濟周刊》記者 李鳳桃|北京報道
財政部喂養了一個孩子，哺乳4年，一次對孩子的常規體檢卻讓自己陷入尷尬。有媒體大概打聽了一下孩子的體檢報告后，質疑其哺乳方式的正確性，并將這個孩子界定為一個養育失敗的案例。
這個孩子就是金太陽示范工程。
2009年開始，我國為推動國內光伏產業的發展，中央財政特安排資金，以前端補貼(即在項目建設周期內，就能申請到補助資金)的方式，支持分布式光伏電站的投資建設，即金太陽示范工程。據媒體報道，為此，財政部約補助資金200多億元人民幣。但在過去的4年里，金太陽示范工程項目并網的消息卻屈指可數，反而不斷有“跑項目、騙補貼、拖工期、以次充好”的流言蜚語。
今年4月末，財政部下發通知，將清算2009—2011年的金太陽示范工程的財政補助資金，對于今年6月30日前未完工或未并網的項目，要收回補助資金。
有媒體報道稱，2009—2011年的金太陽示范工程項目中，近八成的裝機量，財政部要求收回補助資金，“可能超過70億元”。這足以證明此項政策的缺陷所在，“金太陽”即將黯然隕落，光伏產業將雪上加霜。
真的嗎？本刊進行了深入采訪。
項目延期原因有哪些？
5月6日，國內部分網站轉載了《財政部關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》(財建[2013]117號)的內容。
2009年以來，共有6批金太陽示范工程進入國家示范扶持計劃，約有900多個項目，總規模達6000兆瓦(1兆瓦=100萬瓦)。據業內人士介紹，雖然近年來補貼額度在逐年下降，但一般都能達到項目總投資的50%。
這次清算是財政部對已付補助資金的全面清查行動。根據通知，2009—2011年的金太陽示范工程項目，“未在規定期限內完工的”將取消示范，收回預撥資金；“在規定期限內完工，但未及時辦理竣工驗收、決算、或未并網發電的，收回項目預撥資金”。
幾家投資金太陽示范工程項目的企業均向《中國經濟周刊》表示，目前正在加緊趕工期和并網進度。6月30日之前，他們將盡全力保住已到手的補貼。
據了解，一般情況下，財政部對于金太陽示范工程項目完工的要求是一年左右；而正常情況下，企業進入目錄后，建設工期并不長，如果前期工作做好了，從開工到完工只需要兩三個月時間。為何2009年到2011年申報的項目，至今未能完工或并網？
一些企業表示，未完工的主要原因是項目申報時間不足從而導致準備不足，他們接到可以申請的通知的時間，距報名截止的時間只有一個多月，時間倉促導致一些項目沒做好前期的可行性研究和規劃，就冒失地進入了金太陽示范工程的名單。“比如，我們沒有時間對屋頂資源進行研究。項目批下來后，發現屋頂要加固，而加固的費用遠遠超過之前的預期，導致資金無法到位，投資就放棄了。”一位企業負責人說。
“投資人本以為發電能夠自發自用，但前期沒有做好規劃，接入電網后，發現企業白天不需要光伏電站供電，反而是晚上需要，但光伏發電目前全部都是即發即用，最終項目被徹底顛覆了。”一位業內人士說。
還有企業表示，許多未能按時完工的項目都是被審批所延誤�！白鲆粋�金太陽示范工程項目，需要跑三五十個審批，蓋幾十個章，安全評估、環境評估、設計圖修改等等手續都需要跑部門；等手續全了，還要跑項目核準開工的路條；完工后還需要辦并網的手續，光這一個手續就需要三四十天。有時候，跑完開工前端的手續，大半年過去了！”一位光伏企業負責人說。
另外，一些項目雖已完工但并不急于并網。據業內人士介紹，金太陽示范工程的項目大多為自發自用，再加上并網需要與國家電網[微博]對接、溝通，手續復雜，各個環節沒有打通，因而企業也沒有并網的積極性。
2012年10月26日，國家電網公司發布《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見》，正式啟動對分布式光伏電站的并網服務。但一些金太陽示范工程的投資業主表示，對國家電網的政策能否落實半信半疑，所以并沒有立即行動，直到今年5月財政部的清算通知下發，才開始緊張起來�！拔覀冋谧ゾo時間爭取把可以保住的項目提前保住�！币晃还夥M件公司的電站項目負責人告訴《中國經濟周刊》，“如果前期能溝通好，并網一事，按部就班也很快，半個月時間電力部門就能檢查、驗收和并網�！�
清算是不是突然襲擊？
對于此次清算，許多金太陽示范工程項目的業主公司負責人覺得，這是一次突然襲擊。
“之前你沒有透露任何消息說要并網，現在時間特別緊，4月底我們接到通知，6月30日完工，來得及嗎？”某公司負責人說，“我們正在爭取和他們(財政部門)溝通商議。第一，能否對部分金太陽項目進行延期，給予我們充裕一點的時間來完工并網；第二，區別對待，比如完工但沒有并網，或是完工沒有達到要求的項目，是不是可以采取另一種辦法，而不是一刀切地收回補貼資金。”
但是，一位光伏行業組織負責人告訴《中國經濟周刊》，“這個文件出臺看起來突然，實際上不是。”據其介紹，財政部對金太陽示范工程項目進行清理并不是第一次。2009年至今，財政部每年都會清退一些工程建設不力的項目。2010年，就有29個項目被取消，包括洛陽尚德太陽能電力有限公司的洛陽師范學院項目，碧辟普瑞太陽能公司的大明宮項目等，總規模達54兆瓦，占當時金太陽示范工程項目裝機規模的10%。
而且，2011年以來，財政部每一次有關金太陽示范工程項目的通知中，都會對獲批項目的完工、并網期限進行重申和強調。2011年6月26日，財政部、國家能源局、科技部下發的《關于做好2011年金太陽示范工作的通知》中就明確指出，財政部在2009年下發的984號文件和2010年下發的590號文件中下達資金的項目，必須在2011年9月30日前完工，并進行資金清算，對于未按規定期限完工的項目，一律收回補助資金。
但一些金太陽示范工程項目的負責人在接受《中國經濟周刊》采訪時表示，上述清算中，未按照要求完工的業主是否被收回補助資金，業內并沒有聽說。截至發稿時，記者也沒有找到任何關于上述收回資金的公開信息。記者曾致函財政部相關部門，亦未得到回應。
總體上看，金太陽示范工程項目的建設進度并不理想。據媒體從財政部和國家能源局指定的檢測驗收機構——北京鑒衡認證中心(下稱“鑒衡中心”)了解到，2009年至2011年近八成的金太陽裝機量被財政部要求收回補助資金，涉及資金“可能超過70億元”。
但上述光伏行業組織負責人對《中國經濟周刊》表示，目前還沒有公開的官方統計，而自己所在的行業組織也不打算統計這個數據，“不好弄，而且每天都在變化之中”。此次清理后，相關數據就能出來。
前端補貼政策有沒有錯？
被質疑的，還有金太陽示范工程采取的前端補貼模式。
據媒體報道，某位參與相關政策制定的官員稱，這種財政資金直接補貼產業鏈前端的設計，從根子上就是錯誤的。從項目審批到補貼發放再到后期監管，任何一個環節都有可能出現財政資金流失和浪費的漏洞。而產業鏈后端的光伏電價補貼(即“度電補貼”，依據發電量進行補貼)將成為替代模式。
而鑒衡中心有關負責人卻對這一說法表示不滿。他告訴《中國經濟周刊》，“當時，金太陽初始補貼政策是由政策專家們共同討論認證的，是根據當時的產業情況和體制機制確定的，是當時產業發展的必然選擇”�！扒岸搜a貼也好，度電補貼也好，兩種補貼方式沒有好壞之分，也不是對立的，只有適合不適合”。
上述負責人表示，正是當時的前端補貼政策，為現在度電補貼政策的設想打下了基礎�！爱敃r，國內分布式光伏發電項目還很少，根本不具備度電補貼的條件。比如，電價定多少合適？如果按照度電補貼，誰來挨家挨戶結算電費？所以，當時實行度電補貼的條件并不具備”。作為產業扶持政策，如果沒有前端補貼，很多業主就沒有這么多資金進入，金太陽示范工程也不會有現在的規模。
對此，上述光伏行業組織負責人也表示認同，“前端補貼促進了當時光伏電站的發展，否則這幾年國內分布式發電就停滯了”。
接受本刊采訪的企業對這一政策也給予了高度肯定，認為金太陽示范工程為近年來舉步維艱的中國光伏企業緩解了資金和產品銷售的壓力，引導企業將目光從國外市場轉入了國內。
“從目前的情況來說，中國的光伏企業都是缺錢的，日子過得緊巴巴�！币幻夥娬卷椖控撠熑烁嬖V《中國經濟周刊》，“你讓我先拿幾千萬元建設一個電站，十五六年收回成本，那我前期的資金壓力就太大了。但是前端補貼政策會讓補助資金在建設期就進來，緩解企業的資金壓力，也刺激了我們投資建設的熱情�！�
從2009年到2011年，從最初對初始投資進行補貼，到后來對主要設備進行補貼，再到按照裝機容量進行補貼，并逐年調整補貼額度；從最高一次性撥付總投資額70%的補貼，到分批次撥付補貼；從最初只有前端補貼模式，到如今可選擇后端“統一上網電價”的補貼模式，金太陽示范工程的相關政策一直在不斷調整、完善。
“前端補貼操作簡單，但難以做到公平，也會產生事后監管難等問題，導致資金不能發揮好作用�！鄙鲜龉夥袠I組織負責人說，“但不管怎樣，它先行一步，在產業發展環境還不具備的條件下帶動了分布式電站的發展�！�
清算對企業影響大不大？
此次清算，還引起了公眾對金太陽示范工程甚至光伏產業的擔憂。有論者認為，此次清算將導致“金太陽”隕落，并引發中國光伏產業的新一輪震蕩。
但有業內人士向《中國經濟周刊》表示，中國光伏產業并不會因為一次清算而“地震”，也不能因此就認定“金太陽”沒有達到效果。
“清算回收多少億資金，以及對光伏行業的震動，都是媒體沒有經過調查所做的推測�！辫b衡中心有關負責人表示，“通知上還有一句話，示范資格取消的項目，還可以享受國家度電補貼，也就是說沒有完工的，項目完工后還會給你補貼�！睂τ诟鞣N不同情況的項目，財政部還是有多種考慮的，“對于該支付補貼沒支付的，要進行支付”。
記者查詢2009年—2011年財政部公布的金太陽示范工程目錄統計得出，投資業主大體分為四類：一、光伏產業上下游企業，通過金太陽示范工程帶動光伏產品銷售，如英利、阿特斯；二、電力企業，切入光伏發電的新能源市場，如南方電網、中廣核；三、有屋頂資源的業主，利用現有資源進行投資開發，如八達嶺經濟開發區、天津生態城；四、用電大戶，通過光伏電站為自身企業供電，如中興通訊[微博]、美的集團。
一家業主一般投資1~2個項目，裝機規模少則不足1兆瓦，多則十幾兆瓦。而投資較多的業主是國內大型光伏組件企業。以四大光伏企業——英利、尚德、阿特斯、天合光能為例，2009-2011年，尚德投資了4個項目，其中2009年的2個項目已被取消，取消后的總裝機規模為2.7兆瓦；阿特斯投資了6個項目，其中2009年的3個項目已被取消，取消后的總裝機規模為5.3兆瓦；天合光能投資了1個項目，裝機規模為2兆瓦；英利投資了6個項目，總裝機規模為43.7兆瓦。
如果按照目前每瓦10元的建設成本計算，英利的總投資額在4億元左右，就算所有項目補貼都拿到了，也只有2億元。記者從英利了解到，目前英利廠區的項目已經并網發電，其他項目都已完工，并在爭取時間沖刺最后的并網階段。
根據英利財報，2012年，英利全年收入為113.9億元人民幣，凈虧損30.6億元。業內人士表示，被回收上億元的資金對英利雖說是雪上加霜，但也不會一根稻草就壓死一頭大駱駝。
此外，多家金太陽示范工程項目的業主公司負責人向《中國經濟周刊》表示，此次清算對企業影響并不大。
上述光伏行業組織負責人表示，未來，度電補貼是一種趨勢，甚至有可能直接執行上網電價(定價更科學合理)。
今年3月，國家發改委發布了《關于完善光伏發電價格政策通知》的意見稿，其中提及分布式發電電價補貼為0.35元/瓦。意見稿提出，根據各地太陽能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類資源區，分別制定相應的標桿電價。
但是，大多數企業卻對后端補貼模式表示反對，稱當前光伏企業手頭資金緊張，盈利能力較差，后端補貼意味著將一次性支付的錢分批支付，補貼力度大大降低。
“你試想一下，現在的補貼是按照每瓦5元錢的標準一次性給你，如果新辦法執行后，每度電補貼0.35元，按照光伏電站每年每瓦發電1.2度計算，需要12年才能拿到所有補貼�！币晃还夥髽I的負責人激動地說，金太陽示范工程的本意就是產業發展初期的一個短期刺激舉措，而度電補貼是一個長期的政策，在兩者轉換間，企業需要一個平穩的過渡。