配套政策下半年或?qū)⒚芗�出臺(tái)

　　李樂(lè)

　　在歷經(jīng)了兩年多的起草和不斷修改之后，被視作中國(guó)城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展“總綱”的“城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”(下稱“規(guī)劃”)終于初步定稿。按照國(guó)家發(fā)改委擬定的工作安排，“規(guī)劃”正在征求意見(jiàn)過(guò)程中。

　　由于城鎮(zhèn)化涉及多方問(wèn)題，所以“規(guī)劃”幾乎是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，最多部委參與起草、制定的一份總綱性文件。在初步確定草稿并征求意見(jiàn)后，如果一切順利，“規(guī)劃”有望于2013年7月進(jìn)入“會(huì)審”工作程序，屆時(shí)，規(guī)劃距離正式下發(fā)執(zhí)行就已為時(shí)不遠(yuǎn)。

　　在初步擬定的“規(guī)劃”草案中，將到規(guī)劃期末中國(guó)的城鎮(zhèn)化率定標(biāo)至80%。圍繞這一目標(biāo)，“規(guī)劃”還提出了有關(guān)土地、戶籍、城市群等方面的實(shí)施路徑。作為城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)資源，以土地制度匹配城鎮(zhèn)化，帶動(dòng)其他關(guān)鍵領(lǐng)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)度。而作為此規(guī)劃編制工作的國(guó)土資源部也正在研究具體的城鎮(zhèn)化土地配套政策。

　　“會(huì)審”漸進(jìn)

　　“這個(gè)規(guī)劃不是新事情，已經(jīng)做了將近兩年了。”5月7日下午，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示。他所言及的“規(guī)劃”，即是“城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”，這部規(guī)劃將厘定到2020年前，中國(guó)城鎮(zhèn)化的總綱和基本路線圖。

　　參與“規(guī)劃”起草編制共組的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部?jī)?nèi)部人士亦向記者證實(shí)，“規(guī)劃”的草稿已經(jīng)完成。此后的主要工作是聽(tīng)取反饋意見(jiàn)，并對(duì)草案進(jìn)行修改。

　　“規(guī)劃”編制工作于2011年下半年啟動(dòng)，國(guó)家發(fā)改委是規(guī)劃司規(guī)劃編制工作的牽頭部門。除國(guó)家發(fā)改委外，公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部等十二個(gè)部門均參與其中。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、起草的具體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作。

　　記者了解到，截至2013年4月，“規(guī)劃”的總體草案已經(jīng)完成相關(guān)起草工作，并已下發(fā)至相關(guān)中央政府部門征求意見(jiàn)，與此同時(shí)，“規(guī)劃”草案還在4月底前后下發(fā)給地方政府征求意見(jiàn)。截至本報(bào)記者發(fā)稿時(shí)止，已經(jīng)有地方政府的意見(jiàn)、建議反饋至發(fā)改委規(guī)劃司。

　　“現(xiàn)在草稿還有很多修改的空間和余地。”前述住建部官員表示。住建部在此項(xiàng)規(guī)劃的編制過(guò)程中，主要負(fù)責(zé)城市建成區(qū)、城市規(guī)劃方面的專題研究和編制工作。按照當(dāng)前的工作安排，征求和聽(tīng)取意見(jiàn)的工作時(shí)間約在2~3個(gè)月左右。在此過(guò)程中，發(fā)改委將組織對(duì)反饋意見(jiàn)的評(píng)估，然后由各部委按照專題方式，進(jìn)行修訂。

　　記者了解到，按照相關(guān)工作規(guī)劃，在初步完成征求意見(jiàn)過(guò)后，從2013年7月開(kāi)始，參與工作的相關(guān)部委將根據(jù)意見(jiàn)反饋進(jìn)行初步修改之后的規(guī)劃草稿進(jìn)行會(huì)審，在完成會(huì)審之后，以建議稿的方式分別提交中央政治局和國(guó)務(wù)院研究、審議。

　　土地帶人

　　5月6日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出今年經(jīng)濟(jì)體制改革工作9項(xiàng)重點(diǎn)。會(huì)議公報(bào)對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制工作提出要求，即“圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，研究新型城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”。

　　多位參與規(guī)劃的人士向本報(bào)記者證實(shí)，新型城鎮(zhèn)化道路實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)之下，土地的城鎮(zhèn)化將成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要路徑之一。目前，國(guó)土資源部正在就城鎮(zhèn)化用地的有關(guān)政策進(jìn)行調(diào)研，并進(jìn)行專題研究。在此之前，部分地方政府也已經(jīng)先期開(kāi)始試驗(yàn)“一改帶九改”的模式。

　　所謂“一改帶九改”的方式，是指以土地制度改革和創(chuàng)新，帶動(dòng)戶籍、社會(huì)保障等九方面的綜合改革，最終實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”這一目標(biāo)。

　　記者了解到，嘉興市2008年啟動(dòng)以增減掛鉤為核心的“兩分兩換”(宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股換租換保障、以宅基地?fù)Q錢換房換地方)試點(diǎn)，通過(guò)“一改”(土地使用制度改革)帶“九改”(城鄉(xiāng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍管理等)，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的較好格局。

　　通過(guò)這項(xiàng)嘗試，2009年的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)普查結(jié)果顯示，嘉興市農(nóng)村勞動(dòng)力從事一產(chǎn)的僅占17.2%，絕大部分實(shí)現(xiàn)了向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)；農(nóng)民人均純收入中工資性收入占60.6%，家庭經(jīng)營(yíng)性收入占31.32%，兩者之和達(dá)到91.92%；居住意愿多樣化，愿意遷入城區(qū)、新市鎮(zhèn)和新社區(qū)居住的比例為32:37:31。這一數(shù)據(jù)表明，人的城鎮(zhèn)化在嘉興得到了較好的實(shí)現(xiàn)。

　　此前，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林在接受媒體采訪時(shí)表示，考慮到未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)必須走規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的道路，不需要那么多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率最終會(huì)穩(wěn)定在70%~80%的水平，完成這一過(guò)程可能還需要20年以上的時(shí)間。

　　節(jié)約出地

　　在“以地帶人”的思路下，國(guó)土資源部已經(jīng)開(kāi)始研究探索支持特大城市、大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)健康發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的差別化用地政策。研究制定城市地上地下空間土地權(quán)利設(shè)定與確權(quán)登記辦法。積極探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地整治新模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。

　　國(guó)土資源部的內(nèi)部調(diào)研結(jié)果顯示，未來(lái)20年內(nèi)，每年新增建設(shè)用地按800萬(wàn)～1000萬(wàn)畝安排，總計(jì)需要新增用地1.6億～2.0億畝，其中占用耕地按50%計(jì)，總計(jì)需要占用耕地0.8億～1.0億畝，與之前耕地保有調(diào)查評(píng)價(jià)的耕地后備資源相當(dāng)。

　　參與調(diào)研的人士表示，由于我國(guó)長(zhǎng)期土地粗放利用，但這也為用地挖潛儲(chǔ)備了大量用地。目前建設(shè)用地總量超過(guò)4.7億畝，其中城鎮(zhèn)用地0.5億畝，工礦用地0.5億畝，人均城鎮(zhèn)用地達(dá)133平方米，工業(yè)用地容積率一般只有0.3～0.6。若將人均城鎮(zhèn)用地壓縮到100平方米，工業(yè)用地容積率提高到0.6～1.2，可增加用地空間3000萬(wàn)畝。

　　與城鎮(zhèn)用地相比，農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費(fèi)更加嚴(yán)重。全國(guó)村莊用地達(dá)2.5億畝，人均達(dá)229平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國(guó)標(biāo)上限，空閑住宅面積約占村莊用地總量的10%～15%。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在不減少耕地、不增加建設(shè)用地的前提下，可騰出用地空間9000萬(wàn)畝。

　　此外，我國(guó)因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)及自然災(zāi)害損毀土地約1.12億畝，待復(fù)墾土地面積約6635萬(wàn)畝。通過(guò)廢棄地復(fù)墾和調(diào)整利用，至少可騰出用地空間3000萬(wàn)畝。“同時(shí)，中國(guó)山地、丘陵面積占了陸域國(guó)土面積的近七成，其中坡度在6～25度之間、適宜建設(shè)開(kāi)發(fā)的土地潛力巨大。通過(guò)布局調(diào)整，在不占或很少占用耕地的情況下，可以為工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展提供大量空間。”參與調(diào)研的人士表示。