分類建設(shè)合作機制的實行，意味著地方政府將承擔(dān)鐵路建設(shè)融資的重任，其資金壓力逐漸顯現(xiàn)，個別地方鐵路建設(shè)甚至因資金短缺而一度停滯。

　　本刊記者 王赫／文

　　5萬公里，這是國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2008年調(diào)整)》提出的到2020年中國建成高速鐵路網(wǎng)(含既有路改建提速)目標(biāo)。其中，新建高速路客運線路1.2萬公里。

　　在建設(shè)“四縱四橫”客運專線的同時，以環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)為重點，建設(shè)六大城際快速客運系統(tǒng)；武漢及周邊城際圈、鄭州及周邊城際圈、長沙—株洲—湘潭地區(qū)城際圈等。各省市政府的經(jīng)濟集中帶或經(jīng)濟據(jù)點，均規(guī)劃修建城際鐵路。

　　鐵道部改革后，根據(jù)中國鐵路的分類建設(shè)合作機制的內(nèi)容，“總的布網(wǎng)規(guī)劃由交通運輸部、國家發(fā)改委等部門負責(zé)，國家級的大干線由鐵路總公司牽頭負責(zé)，區(qū)域內(nèi)的、各地區(qū)的城際型鐵路以地方投入建設(shè)為主，資源輸出地區(qū)鐵路建設(shè)以企業(yè)、當(dāng)?shù)氐娜谫Y為主。”

　　分類建設(shè)合作機制的實行，意味著地方政府將承擔(dān)鐵路建設(shè)融資的重任。在這種融資體制下，因城市基礎(chǔ)設(shè)施完善帶來地方經(jīng)濟增長，在短時間內(nèi)對地方經(jīng)濟以及財政稅收拉動效果明顯，城市形象迅速改觀，其優(yōu)勢顯而易見。

　　但是，隨著鐵路建設(shè)的“高歌猛進”，地方政府面臨的鐵路建設(shè)資金壓力逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)前鐵路建設(shè)資金融資難、個別地方的鐵路建設(shè)因資金短缺曾一度停滯、地方融資平臺面臨的債務(wù)風(fēng)險等等，成為地方政府不容忽視的問題。

　　東拼西湊上演融資“組合拳”

　　為解決建設(shè)資金問題，部分省政府已經(jīng)開始進行修建鐵路模式的一系列調(diào)研，其中一個方案就是盤活鐵路周邊的土地資源，實現(xiàn)“以地養(yǎng)路”。然而近兩年，隨著房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)，“土地財政”模式難以為繼，顯著加大了地方的財政壓力和融資壓力。

　　于是，地方政府不得不在融資渠道上“創(chuàng)新突破”。除了銀行信貸之外，信托、地方債、企業(yè)債等多種方式都被開發(fā)出來，來緩解地方城際鐵路發(fā)展中的資金短缺問題。

　　“以政策換資金、以資產(chǎn)換資金、以市場換資金、以資源換資金、以運力換資金、以合作換資金”，江西省政府鐵路籌融資工作打出了“組合拳”。

　　據(jù)資料顯示，“十一五”期間，江西省與鐵道部共同建設(shè)昌九、向莆、衡茶吉、九景衢、贛韶5條合資鐵路，5條合資鐵路的江西段總投資約430億元，總投資中江西需承擔(dān)的項目資本金達95億元。

　　江西省地方鐵路建設(shè)集團公司于2006年8月16日(江西省鐵路建設(shè)辦公室)成立，作為江西省政府出資者代表，承擔(dān)昌九城際鐵路、向莆鐵路、九景衢鐵路的建設(shè)、融資、經(jīng)營業(yè)務(wù)。工程投資總額約222億元，項目資本金占投資總額的50%，按規(guī)定，鐵道部和江西省各承擔(dān)一半出資。

　　2007年5月21日到25日，江西省在香港舉行2007年江西(香港)招商活動周，在香港對昌九城際和向莆鐵路進行融資。兩條鐵路的融資招商方式包括轉(zhuǎn)讓省方持有的股權(quán)，合作開發(fā)沿線房地產(chǎn)、廣告等主業(yè)以外的多種經(jīng)營。

　　為了確保招商的成功，在招商活動周之前，江西派出人馬先期到香港拜訪JP摩根、香港貿(mào)易發(fā)展局、香港總商會、和黃公司、新鴻基、香港地鐵公司等企業(yè)和機構(gòu)。

　　2008年到2013年期間，昌九城際鐵路通過銀行貸款、發(fā)行債券、出售股權(quán)等方式募集資金99.7億元，爭取到了農(nóng)行、建行、中行、郵政儲蓄銀行等銀行機構(gòu)60億元至90億元的授信。

　　除此之外，“11贛鐵債”發(fā)行募集資金10億元，全部用于新建滬昆鐵路客運專線杭州至長沙段項目。

　　大力發(fā)行企業(yè)債券、中短期融資債券的情況下，中誠信國際分析師陳鵬認(rèn)為，“近年來，江西省鐵路投資集團公司資產(chǎn)負債率呈逐年上升態(tài)勢，債務(wù)壓力較大，未來幾年江西省鐵路建設(shè)資金需求量仍較大，公司資產(chǎn)負債率及債務(wù)規(guī)模將繼續(xù)面臨上行風(fēng)險。鐵路投資回收期較長、盈利能力較弱，資金來源對政府的依賴性較大。”

　　資金短缺成“半拉子”工程   

　　近些年，武漢城際鐵路圈、中原城際鐵路圈、長株潭城際鐵路的建設(shè)可謂突飛猛進。

　　武漢城際鐵路圈一次性開工了四條線，由武漢經(jīng)鄂州至黃石、武漢至咸寧、武漢至黃岡、武漢至孝感四條城際鐵路共同構(gòu)成。

　　據(jù)了解，武漢城際鐵路于2009年3月開工興建，該項目由鐵道部和湖北省共同建設(shè)。湖北省鐵路建設(shè)辦主任王祖建曾介紹說，“設(shè)計時速200公里的武咸、武黃、武岡城際鐵路線將于2013年建成通車，漢孝線2014年底前通車。”

　　然而，2011年，中國鐵路建設(shè)遭遇到困境，資金不足致使部分鐵路項目建設(shè)受到影響，武漢城際圈的四條鐵路也未能幸免。2012年9月，湖北省多方籌措資金，促成湖北省聯(lián)合發(fā)展投資集團有限公司與平安集團、興業(yè)銀行合作發(fā)起設(shè)立保險資金投資湖北城際鐵路，計劃總規(guī)模50億元，為鐵路建設(shè)“輸血”，保障城際鐵路通車時間。

　　即便如此，武漢城際圈處于停停打打狀態(tài)，原計劃3到4年全部投運的三地在建城際項目，不知何年可以全部完成。

　　中原城際鐵路圈也不甘示弱，在建城際三條，總長300公里，總投資近400億元。2011年10月，當(dāng)?shù)孛襟w報道，鄭州至開封、焦作、機場三條城際鐵路計劃2013年通車。鄭州到機場只需14分鐘，到開封只需19分鐘，去焦作不過30多分鐘。然而，神話沒有變成現(xiàn)實。因投資不到位，中原城際鐵路圈已經(jīng)基本停工。

　　長株潭城際鐵路圈規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營總里程760公里的長株潭“3+5”城市群城際鐵路項目，并于2010年6月啟動建設(shè)總投資為233億元96公里的長株潭城際鐵路首期工程。目前，長株潭城際鐵路圈大量精減人員，退掉租賃設(shè)備幾乎停工。

　　按原國家規(guī)劃，中國城際鐵路擬從沿海經(jīng)濟發(fā)達、客流大的長三角、珠三角、京津唐起步。到目前為止，三地也只循序漸進地建了京津、滬寧、廣深、廣珠四條城際線。反觀武漢，經(jīng)濟遠不如沿海三大發(fā)達區(qū)、城市化水平和客流也不如沿海三區(qū)，卻一次性開工了9條城際線。

　　鐵路擴建導(dǎo)致地方債務(wù)加重

　　2013年4月6日的博鰲亞洲論壇上，中國財政部原部長項懷誠指出，截至2011年底，中央和地方政府債務(wù)是30多萬億元人民幣，債務(wù)率為37.8%。而2012年債務(wù)數(shù)量比2011年增加了幾萬億元，債務(wù)率基本約在40%。但中央政府債務(wù)比較明朗，地方政府債務(wù)則透明度不高，實際數(shù)據(jù)可能比統(tǒng)計數(shù)據(jù)高一些。

　　很顯然，城際鐵路建設(shè)是推動地方債務(wù)增長的重要因素。以廣西為例，2011年鐵路投資目標(biāo)任務(wù)為500億元，鐵道部下達自治區(qū)的投資計劃僅為374億元，當(dāng)年在建鐵路項目共21個，截至2012年8月底，廣西在建鐵路項目資金缺口達60多億元。而當(dāng)年最后三個月，廣西鐵路項目所需貸款資金高達208.59億元。

　　2011年至2015年，廣西鐵路建設(shè)計劃投資規(guī)模約2800億元，其中，鐵道部資本金出資約1000億元，廣西鐵路投資集團配套資本金約414億元。余下的1386億元需要籌融資，銀行發(fā)放貸款獲得的資金占總投資的49.5%。

　　浙江省財政廳公布2010年浙江省財政收入2608.47億元，全省財政支出3208.41億元，財政赤字600億元。同年，浙江省在建、待建和開展前期工作的鐵路項目達16個，完成在建鐵路項目投資僅為362.9億元。

　　浙江2010年的財務(wù)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年浙江省地方政府性債務(wù)余額5878億元，其中，鐵路發(fā)債10億元，僅占地方債務(wù)余額的0.17%。而從2008年至2015年，浙江鐵路投資1993.2億元，其中貸款996.6億元，占整個鐵路項目投資的50%。假如以2010年的浙江地方債余額為基數(shù)，浙江7年間的鐵路負債將占2010年地方債務(wù)余額比高達16.95%。

　　從已經(jīng)建成的城際高鐵項目看，以鐵道部或其直屬機構(gòu)出資為主，一般路軌項目建設(shè)的資金比例60%以上，包括動車組等設(shè)備在內(nèi)的全部投資的基本金比例不低于50%。隨著鐵路投資體制改革的深入，城際高鐵項目投資主體多元化，出資比例分鐵道部絕對控股、地方參股，鐵道部與地方出資各50%，鐵道部參股、地方為主等三種情況。

　　近期，銀行受理的城際高鐵項目的資本金比例最高是50%，最低是35%。過低的資本金比例決定項目借款額度大，項目建成后的利息支出多，還款壓力大，會發(fā)生現(xiàn)金流難以覆蓋貸款利息的風(fēng)險。

　　同時，對于鐵道部不絕對控股的項目，存在投資不足、地方與中央博弈的風(fēng)險。地方投資為主的項目，項目資本金或追加投資的能力普遍不足，存在建設(shè)期的投資缺口風(fēng)險。項目建成后，項目營運的補貼或還款能力不足時，地方政府與鐵道部博弈不可避免，銀行會陷入尷尬境地。

　　對于地方政府的負債欠賬項目缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不僅負債的真實規(guī)模無法準(zhǔn)確統(tǒng)計，而且負債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)也無法運用，債務(wù)預(yù)警機制難以建立。

　　由于政府任期制，地方政府往往從政績出發(fā)，認(rèn)為或有債務(wù)不需要本屆政府償還，因而有意不披露或有負債。再加上目前政府的債務(wù)統(tǒng)計只限于直接債務(wù)，未包括或有債務(wù)，致使中央政府至今無法掌握地方或有債務(wù)的真實規(guī)模，但有關(guān)專家估計，地方或有負債的金額已不低于直接債務(wù)。

　　財政部財政科學(xué)研究所研究員陳橞紅認(rèn)為，“一些中央出政策、地方付賬項目加重了地方政府的負擔(dān)，再加上中央對地方的轉(zhuǎn)移支付不到位，使得地方政府不得不以負債的方式運營。還有相當(dāng)大部分是由于地方政府的不當(dāng)投資所致的，有的地方政府不顧自己的財力和條件所限，盲目投資項目造成虧損拖欠，用寅吃卯糧的手段大上‘形象工程’和‘政績工程’，造成公共資源浪費和負債加重。”

　　按照浙江省鐵路建設(shè)投資1993.2億元來測算，通過銀行放貸獲得的資金占總投資的50%，對地方債務(wù)造成的沖擊大概是996.6億元。全國有33個省市在修鐵路，以浙江鐵路形成的地方債測算，則全國各地方修建鐵路可能形成3.2萬億元的債務(wù)。項懷誠指出，截至2011年底中央和地方政府債務(wù)是30多萬億元人民幣，可以得出，各地方政府因修建鐵路對政府債務(wù)造成了10%的沖擊。

　　地方債務(wù)風(fēng)險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟發(fā)展；另一方面國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權(quán)運轉(zhuǎn)、群眾生活，嚴(yán)重的將會使國家金融和經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等遭受巨大的沖擊。