馬蔡

　　有著“經濟憲法”之稱的預算法實施了18年，卻修改了16年，仍未修正定案，最后能否最終修成正果，只能寄望于第十二屆人大了。

　　從1997年開始動議修訂并提出草案，2004年全國人大啟動修訂工作，預算法修改至今已跨越第十屆、十一屆兩屆人大，兩度成立起草小組。直到2011年年底，《預算法》修正草案才提交全國人大常委會審議，2012年6月提交二審。但其二審稿在當年7月公開征求意見時引起了眾多爭議，征求意見逾32萬條，超過個人所得稅法修正案征求意見時的23萬多條。

　　預算法是典型的程序法，在中國它還同時扮演著財政基本法的角色。在財政部門看來，預算法是一部關于預算編制、審批、監(jiān)督等規(guī)范政府財政行為的程序法，關于財政體制方面的問題則不是預算法規(guī)范的內容；但在一些財政專家學者看來，預算法是“亞憲法”和財政基本法，既應該看重程序，也應該對稅收分配和支出責任等相關財政體制進行附帶說明。

　　現(xiàn)行的預算法，囿于制定之初的財政管理體制，更多偏向前者，也沒有體現(xiàn)全國人大在預算中的監(jiān)督作用。《預算法》修訂案草案二審稿雖然在程序法層面做了較多修改，體現(xiàn)了人大監(jiān)督和預算公開的原則，但在基本法層面仍沒有得到突破，這也是二審稿引起爭議的重要原因之一。

　　修改歷程

　　預算法修改曾出現(xiàn)過兩個版本的修訂稿。

　　十屆人大期間，預算法修訂曾被列入2006年立法計劃的一類法律項目，但“06版”的修訂稿在征求意見中因分歧太大，未能在人大常委會上進行審議。

　　2009年，曾擔任過財政部副部長的前衛(wèi)生部部長高強出任全國人大預工委主任。在十一屆人大任期開始不久，全國人大預工委聯(lián)合財政部、審計署等部門成立了預算法修訂小組，由全國人大主導，財政部和全國人大同時起草修改稿，各有各的班子、學者，修改以后，匯集到一起，進行討論征求意見。

　　2010年初，第二份修訂稿出爐，被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當年3月至5月在全國各省市自治區(qū)以及中央部門、社會團體、科研機構進行意見征求。

　　為了盡快通過，這一次《預算法》修訂擱置了全面修訂的設想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經付諸實施的問題進行了明確。多位學者表示，總體感覺“10版”修訂力度上沒有“06版”強，有一些條款可以看出是平衡后的結果。“10版”修訂稿被給予厚望，最初設計在2010年8月提交全國人大常委會初審，再經過10月、12月兩次常委會的審議，于當年完成三讀，2011年3月全國人民代表大會上表決通過。但此后又因為一些部門之間的分歧，修訂稿被推遲到2011年4月份上會初審。

　　但直到當年6月，初審的消息也遲遲沒有傳出。原來，此前一直由全國人大和財政部共同參與的預算法修訂工作，已經被全國人大預工委移交給國務院法制辦，接下來的各項工作由國務院法制辦來完成并推進，最終由法制辦向全國人大提交審議。

　　這個過程一直持續(xù)到2011年11月才宣告結束，國務院常委會原則通過草案，并于12月提交全國人大常委會審議，次年6月提交二審。

　　技術性修改

　　從2004年至今的第二輪預算法修改所形成的草案，在兩個方面對現(xiàn)行預算法做了調整。

　　首先是強化各級人大對預算的審查監(jiān)督。草案用“預算應當及時向社會公開”對各級政府預算提出了原則性要求，而原法對此未置一詞。不過并沒有對預算公開的標準（范圍、時間、方式、內容、界限等）做出明確規(guī)定。

　　與此同時，為保證預算公開的完整性，草案規(guī)定，各級政府的全部收入和支出都應當納入預算，包括稅收收入、國有資本經營收入、土地出讓收入、政府性基金收入、政府債務收入、預算外收入等。目前已納入預算的包括稅收收入、國有資本經營收入等，財政部正在采取措施將后幾項收入全部納入預算統(tǒng)計口徑。

　　其次，保障公眾對預算的參與和監(jiān)督。目前政府公共預算分兩種形式編制，一種是功能分類，另一種是經濟分類。預算法修訂案對功能分類做了具體規(guī)定，但對經濟分類并未給出具體規(guī)定。一審后，一些地方和部門建議增加關于公共預算支出經濟分類的具體規(guī)定。

　　因此，二審草案增加規(guī)定，公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、基本建設支出和其他支出。以往按照功能分類無法看出具體明細的公共預算，其透明度進一步加強，公眾也可以因此而看懂政府的預算報告，并參與監(jiān)督。

　　其次是對超收收入的使用做出明確，年度執(zhí)行中如有超收除按法律法規(guī)和財政體制規(guī)定增加支出外，都結轉第二年預算，以避免地方政府對超收收入的隨意支配。同時還明確，只要支出總額有調整，都需報人大常委會審批，而“06版”是提出支出總額超出預算1%以上，需報預算調整方案。這一條草案明顯更為嚴格。

　　在一些專家看來，預算法修訂案草案二審稿在程序法層面，即技術層面做了較多修改，如預算收支范圍，對超收收入的處理等，但在基本法層面，預算法修訂并未有太多調整。

　　財政體制未觸及

　　最直接的體現(xiàn)是，在預算法修訂前期討論較多的地方政府發(fā)債，并沒有在二審稿中出現(xiàn)。

　　2009年，國務院同意地方發(fā)債，但由中央代理發(fā)行，并列入省級預算管理。2011年10月，經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點啟動。

　　從中央代發(fā)債到自行發(fā)債，很多人認為允許地方政府發(fā)債將成為趨勢，并被預算法所采納。但近些年來地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險也不容忽視。

　　預算法修訂一審草案中曾有地方政府發(fā)債的規(guī)定，由國務院確定地方舉債限額，經全國人大批準，省級政府依照限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案。

　　但全國人大法律委員會經研究認為，地方應嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，對地方債務應從嚴規(guī)范，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　匯總意見后，二審稿刪去一審草案的上述規(guī)定，恢復現(xiàn)行預算法的規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　另外，雖然減少財政級次、變五級財政為三級是這些年預算法修訂中討論比較多的，但二審稿對財政級次也沒有進行調整。

　　草案第二條規(guī)定，“國家實行一級政府一級預算，不具備設立預算條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經省級政府確定，可以不設立預算”。

　　有的常委提出，一些地方實行“鄉(xiāng)財縣管”，應當明確多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可不設立預算，少數(shù)有條件的才設立預算。但在調研中，法律委員會聽到的確是另一種聲音。不少地方提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，都應當設立預算，“鄉(xiāng)財縣管”只是提高財政資金使用管理水平的一種措施，不能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的性質。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算應堅持“三不變”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的主體地位不變、財政資金的所有權和使用權不變、財務審批權不變。

　　預算法修訂二審稿修改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均設立預算。同時，考慮到一些地方由縣級政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的做法，增加規(guī)定：“經省、自治區(qū)、直轄市政府批準，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)本級預算草案、預算調整方案、決算草案，可以由上一級政府代編，并依照本法第十八條的規(guī)定報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準。”

　　在一些專家看來，預算法修訂案二審草案與原來考慮的內容有較大差距，尤其是在諸如上述地方發(fā)債和財政級次改革層面沒有動作，因此不是一個傷筋動骨的改革，但這也是一個穩(wěn)妥的辦法，容易讓各方接受的一個方案。