發改委將成新一輪大部制改革重點：權力過于集中
“大部制”這五年
大部制改革五年，部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決，大而不合的現象突出，涉及核心部門的改革舉步維艱。而調整部門內部治理結構，是下一步深度改革的重點
按照既定日程，即將召開的第十二屆全國人民代表大會第一次會議，將聽取、審議國務院機構改革和職能轉變方案，除了為加強市場監管和社會管理等目標而新設定部委外，完善2008年“大部制”改革中組建的五個部委亦是工作重點。
五年前的《國務院機構改革方案》，突破性地將政府機構改革的方向確立為“大部制”，政府機構改革不再以精簡機構和人員為主要目的。當年3月，國務院組建了工業和信息化部(下稱“工信部”)、交通運輸部、人力資源和社會保障部(下稱“人社部”)、環境保護部、住房和城鄉建設部(下稱“住建部”)，通過試點，漸進推進“大部制”改革。
中央機構編制委員會辦公室(下稱“中編辦”)及學界研究機構都曾對五個大部進行過評估，對于“大部制”改革的方向和取得的成績給予高度贊揚，同時也指出了改革后出現的職能交叉嚴重，部分職責難以履行等問題。
在中國政法大學黨委書記石亞軍教授看來，原有5個大部的改造和完善，以及發改委職責的科學確立是十八大后政府機構改革的難點。
“怎么把這五個大部完善起來，還有許多工作要做。說實在的，這比新建幾個大部更難，因為它已經建立、運行了五年。”石亞軍說。
大部制得失
部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決；內設機構之間整合不到位；職能轉變尚待深化
一組并不復雜的統計數據，可以簡單明了地透視2008年“大部制”改革的力度與成效。
在上一輪政府機構改革中，涉及到的政府部門15個，減少了正部級機構4個，撤銷議事協調機構26個，中央各部門取消、下放和轉移職能70余項，加強了宏觀調控、能源管理、環境保護等職能160余項。
“最大的成績是明確了政府機構改革的方向和目標。”中國行政管理學會副秘書長沈榮華認為，十七大提出探索“大部制”是一個歷史性突破，改變了以往機構簡單增減的做法，同時促進了政府職能的轉變。
2009年7月至2010年3月，負責聯系國務院各部門的中編辦二司分兩批對62個部門進行了評估，在各部門自評基礎上，中編辦二司組織了8個評估組對國家發改委、工信部等20個部門(重點是新組建和職責調整較大的部門)進行了實地調研評估，并分別形成評估報告。
在肯定“大部制”成績的同時，評估組也發現了一些問題，例如有些職能調整、職能轉變的要求和措施沒有得到落實，政府對微觀經濟活動干預仍然過多；部門間協調配合還需加強，一些職責分工還需細化、明確；各部門普遍反映機關人手緊張，呼吁增加內設機構、領導職數等。
中國政法大學“中國行政管理體制現狀調查與改革研究”課題組曾對全國14個省、市、自治區28個地方政府機構改革典型進行了全面摸底，同時對5個大部進行了專門的調研、評估。
該課題組首席專家、中國政法大學黨委書記石亞軍告訴《財經》記者，中國特色“大部制”搭起了架子，立起了牌子，邁起了步子。但是這種“大部制”改革是外延式的，是政府職能的橫向轉移、拼接，難以解決政府職能整合這一核心問題。
綜合多家機構的評估報告及《財經》記者的調查可以看出，“大部制”通過對職能相同或相近部門進行整合、歸并，減少了部門間職能交叉、相互扯皮現象，大大提高行政運行效率，但是2008年“大部制”改革暴露出機構之間、機構內部司局間整合不到位問題，個別部門職能交叉重疊現象嚴重。
其一，改革后，政府機構數量依然偏多，各部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決。
目前，政府組成部門28個，加上直屬機構、直屬事業單位、辦事機構近70個。從發達國家來看，國務院組成部門以15個－18個為宜，因此，政府機構整合空間巨大。
在職責交叉、權責脫節上，仍需深化改革。以保障房建設為例，發改委擁有住房保障的項目審批、中央財政性建設資金安排權，當住建部門需要管理廉租房、農危房改造等建筑工程的質量、面積、安全時，無法獲取發改部門掌握的相應資金。環境保護職能依然分散在環保、發改委、林業、水利、國土、海洋等多個部門，且多個分管部門之間的職責關系并未得到明確規定。國家發改委、鐵道部、公安部、住建部等部委依然承擔著部分交通管理職能。
沈榮華通過調研發現各個部門之間關系沒有理順，從橫向上看，沒有達到有機統一。國家發改委宏觀管理，實際上也管著各個行業，并替代了行業部門的決策權和監督權，工信部、住建部、人社部等行業部門雖然在行業里管政策、標準、規劃，但是很大部分權力在發改委、財政部，造成了行業部門有職責無權力，權責脫節。
其二，內部機構大多整合不到位，司局之間職能交叉嚴重，溝通協調成本高。“大部制”部分解決了部門之間溝通成本高、運行效率低的問題，但改革后，這些問題內部化，亟待進一步解決。部委的一些官員希望實行“大司局”、“大處室”設置。
“名義上是大部，實際上是邦聯，部的內設機構保持原有系統色彩，獨立運行，工信部是這樣，住建部、交通部也是這樣，怎么把這五個大部內設機構之間的邦聯關系變成聯邦，變成一個整體，這是要做的工作。”石亞軍說。
其三，職能轉變不到位，大部制改革促進了政府職能轉變，但是上一輪改革后，在政府越位、缺位這些問題上沒有根本解決，比較突出的例子是發改委、財政部，這兩個宏觀調控部門既管宏觀又管微觀，規劃、審批、監管均有涉獵，限制了其他部門職能的履行。
除此之外，機構設置上下對口關系沒有理順，雖然2008年“大部制”明確不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于條塊部門的干預，地方政府實際上沒有選擇空間，只能“照葫蘆畫瓢”進行機構設置。
同時，在實際操作中，還存在領導職數超編、基層部門人手緊張等問題。
工信部“爬坡”
“有職責無權力”現象在大部制中并不少見，強勢部門不放權是主因
工信部的成立，出乎許多官員和學者的預料。作為2008年“大部制”改革試點，工信部改革力度大、范圍廣，此后運行中暴露出的問題也“最為典型”。
根據《國務院機構改革方案》，工信部整合了國家發改委的工業行業管理職責、國防科工委核電管理以外的職責、信息產業部、國務院信息化工作辦公室四個部門職責，管理兩個國家局(國家國防科技工業局、國家煙草專賣局)。
國務院發展研究中心技術經濟研究部一位專家曾向《財經》記者透露，工信部設立和中國仍處于工業化大發展階段有關，在發達國家實際上并沒有類似的大工業部。因而工信部的設立并無先進經驗可供借鑒。這給部門組建帶來不少挑戰。
該部以原信息產業部為班底而建，但由于辦公地點過于分散，造成管理困難，同時由于整合部門眾多，人員的思想認識、工作習慣差距較大，組建之初難度頗大。
改革后，工信部主要職責15項，由24個內設機構負責完成，雖然明確堅持一件事情原則上由一個部門負責或牽頭負責，但實際上該部內部司局之間職能交叉、重疊現象并未減輕，僅管理電子的司局就有6個，由此可見一斑。
比起內部掣肘，更大的困難來自外部，即與兄弟部門之間職能交叉、重疊的制約。
2010年3月，在中編辦對各部委中期評估時，時任工信部部長的李毅中專門撰文總結工信部“大部制”得失，李毅中稱該部改革處于“爬坡”階段，體制等深層次問題突出，嚴重制約了大部門制效能的發揮。
李毅中在文章中稱，從職能配置看，由于多種復雜原因，職責到位仍然艱難。比如，工業固定資產投資、生產要素協調保障缺失，存在責權不一致的情況。抑制產能過剩和重復建設、兼并重組、淘汰落后、節能減排、推進“三網融合”等重點工作推動難度很大。
這種職責邊界不清，導致工作效率下降。以固定資產投資為例，工信部具有工業固定資產投資方面的職能，但是國家發改委也有該職能，兩邊就“打仗”，在申報項目、審批項目和重大工業問題研究決策上容易出現分歧。
工信部管理工業的職能曾分散在發改委、國資委等部門，“大部制”改革后，這些職責劃歸工信部，但是投資審批、標準、規劃制定等權力和手段未相應劃轉，這導致工信部履行行業管理職能面臨沒有手段的難處。
“有職責無權力”現象在大部中并不少見。上述專家介紹說，部門利益造成一些強勢部門以“這些手段對宏觀調控至關重要”為理由拒絕放權。
因而，“大部制”改革以前，行政管理體制中存在的所有問題，現在依然存在。比如說，職能交叉問題，不但沒有改變，在某些方面還比較嚴重，發改委、工信部、交通部、商務部、住建部、環保部、水利部在很多職能上都交叉。
從工信部的運行得失可以看出，“大部制”是解決機構重疊、職責交叉、政出多門的有效途徑，但是并非一試即靈的“靈丹妙藥”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在實踐中摸索解決之道。
求解“大而不合”
部門利益是造成機構重疊、職能交叉現象嚴重的根本原因，也成為“大部制”改革順利推進的攔路虎
在新組建的5個大部中，工信部、交通運輸部、人社部由于涉及多個部門的重組、整合，反映出的問題更為突出，而環保部、住建部則是在原有部委基礎上擴權或職責增加，相對而言，新增的矛盾較少。
交通運輸管理涉及公路(市內運輸、長途運輸、高速公路、農村公路)、鐵路、航空、水路、管道、郵政等多個領域，涉及部門眾多，部門利益復雜，整合難度極大。“大部制”改革后，交通運輸部同樣面臨與其他部門職責交叉等問題，但是各方反映更多的是“部外局”問題。
2008年政府機構改革中，民用航空局和郵政局劃歸交通運輸部管理，雖然方案起草時已經動議合并鐵道部，但是最終因國家大規模建設鐵路之需和鐵道部強烈反對而未能成行，留下遺憾。
“民航、郵政合并了，但是內部怎么整合不明確，應該說是機構改革方案制定得不夠縝密。”上述參與評估的專家認為，部管國家局實際上變成了“部外局”。
“中國行政管理體制現狀調查與改革研究”課題組認為，部與部管國家局之間的關系并非“管理”一詞所能概括，其中包含多個具體問題，例如管什么、怎么管、人員怎么融合、文化怎么融合。
根據《國務院關于部委管理的國家局與主管部委關系問題的通知》(國發【1998】12號)規定，部委管理的國家局具有相對獨立的法律地位，有自己的印章和人事、財政權，部委對其沒有實質的管理權，最多只是名義上的管理。
據悉，隨著“大部制”改革深入推進，鐵道部亦將并入交通運輸部。屆時，大交通部門將面臨更復雜的部與部管國家局的關系。兩者能否合理分工、協調配合，勢必會影響綜合運輸體系優勢的發揮。
人社部是在原來人事部和社會保障部基礎上組建而成，新成立的國家公務員局由該部管理。由于新部的工作人員來自人事和社保兩個完全不同的系統，因而在組建以后面臨“融合性不夠”問題。
從社會保障角度來看，社會保障部和民政部業務接近，二者整合更符合“大社保”構想，不過國務院最終定為現有的人社部。
人社部的成立并未消減其與職能相近部門的“磕絆”，一位不愿具名專家舉例說，貴州人社廳成立后，農民工再就業教育培訓職責劃入該部門，但農民工再就業教育培訓的經費卻留在民政廳，造成培訓工作開展不順。
部門利益是造成類似現象的根本原因，也成為“大部制”改革順利推進的攔路虎。
發改委下一步
涉及發改委的改革方案很復雜，最后如何定要看各方的博弈
“發改委是大部制或者說內涵式大部制改革的晴雨表。”石亞軍建議這一輪大部制改革要科學設置發改委職能，及其與其他部委職能的實質剝離。
據悉，新一輪大部制改革將對權力過于集中的部委有所“動作”，有“小國務院之稱”的國家發改委或將成為重點“關照”對象。
知情人士透露，改革的核心是讓發改委從微觀管理中抽身，將其項目審批權、經費審批權等具體權力剝離出來，下放到具體組成部門。“如果發改委沒有這個權力以后，政府機構平行等差問題就會有很大的改變，也會給解決行政資源割據帶來契機。”
位于北京市月壇南街的國家發改委，成立于1952年11月，在國務院組成部門中，它是名副其實的“超級大部”，其職責包括國民經濟規劃、產業和投資政策、體制改革等，職責之寬在該委處(室)設置上可見一二，各個行業部門在國家發改委均有相應的處(室)對應。
2003年3月，國家計委更名為國家發展和改革委員會，此次調整，將原國家經貿委的行業規劃、產業政策、經濟運行調節、技術改造投資管理、多種所有制企業的宏觀指導、促進中小企業發展以及重要工業品、原材料進出口計劃等職能，劃歸國家發改委，是一次名副其實的擴權。
在國家宏觀調控體系中，發改委的地位越來越高，同時由于權力過于集中，不易監督而備受爭議。2008年“大部制”改革前，改革國家發改委的呼聲甚高，更有甚者建言一撤了之。在2008年3月份審議通過的《國務院機構改革方案》中明確規定，國家發改委將進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。
但是實際上，“大部制”改革之后，發改委雖剝離了部分職能，仍然是“無所不能，包打天下”，依然掌握著各行業規劃、產業政策制定、中央財政性建設資金審批權、改革試點審批權、一定規模以上投資項目審批權，甚至“就連方便面漲價、汽車廠商上什么車型都得發改委下文”。
2009年，為應對國際金融危機，國家推出4萬億經濟刺激計劃，掌握項目審批權的發改委被委以重任，發改委的職能和權力實際上被加強。
在業內人士看來，發改委應該主要集中于規劃、統籌、協調，而非一個全能的大部，知情人士透露，“(涉及)發改委的改革方案很復雜，最后如何定要看各方的博弈了。”
2013年“大部制”改革將更加突出政府職能轉變，通過行政審批制度改革，減少對微觀經濟活動干預，發揮市場的配置作用，同時完善宏觀調控體系和制度。從這個意義上說，政府職能轉變的一個重點就在于合理確立發改委的職責。
內部治理待破題
調整部門內部治理結構，是下一步深度改革的重點
“大部”職能寬、權力大，存在內部協調困難，不易監督等現實問題，因而在部門內建立合理的治理結構十分必要。十七屆二中全會提出了決策、執行、監督相互分離，但是2008年“大部制”改革并未在此有所突破。
作為中編辦的試點之一，深圳市較早探索實行“委-局-辦”模式，其中委側重于決策機構，局側重于執行機構，紀檢、審計為監督機構，從而實現決策、執行、監督分開。
但是由于委、局在行政級別上平級，執行局對于決策的執行有較大自由裁量權，造成執行不順，“沒有辦法形成決策-執行的鏈條”。
據悉，工信部也曾動議按此方式設置內設機構，但是由于中央未有明確規定，最終作罷。
沈榮華介紹說，英聯邦國家實行的是決策、執行、監督治理結構，政府機構中一部分是政策局，專門制定政策，協助決策部長制定政策，另一部分是執行局，大部分公務員在執行局工作。而執行局有多種形式，有的是部的下屬機構，有的是社會化機構。
德國、法國模式和中國較為相似，職能司局參與制定政策，也監督執行，有的就是純粹執行，這種局部分開的模式不同于英聯邦國家的徹底分開。
沈榮華認為，從國情角度來看，不能完全照搬英國模式，中國和德國、法國、日本比較接近，職能司局主要是執行政策、監督執行，不是自己具體執行。如果有些事務屬于中央管理的，需要執行，則成立專門的執行局，從而實現部分分開。
按此構想，決策宜在部層面，執行在內設司局，部的直屬事業單位也是執行機構。以交通運輸部為例，部成立民航決策咨詢委員會(以民航人員為主，部內人員及社會專業人員為輔)作為決策機構，民航局為執行機構，紀檢、審計、財務部門發揮監督作用。
但是這種治理模式的設想并未取得共識，部分人士認為決策、執行難以分開，實施分開的難度大。因而在政府機構改革方案中，往往只涉及機構的合并，對于部內司局之間的治理結構并未觸及。
“決策集中化、執行專業化、監督獨立化，用這種結構把機構定位下來。”沈榮華認為，調整部門內部治理結構，是下一步深度改革的重點。
【作者：《財經》記者 翁仕友 】
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