新型城鎮(zhèn)化重劃土地利益格局 地價(jià)成關(guān)注焦點(diǎn)
以土地改革破題的新型城鎮(zhèn)化，尚未開(kāi)局就走進(jìn)了尷尬。盡管政策明確，但法律框架難撼
文_本刊記者 林默 李聰編輯_吳金勇
【《中國(guó)企業(yè)家》】三個(gè)月來(lái)，在“新型城鎮(zhèn)化”政策引導(dǎo)下，沿襲、演化了26年來(lái)的快速、野蠻的城鎮(zhèn)化道路或許正在走向末路。
至2011年末，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)全部常住人口6.9億，而十年前的這一數(shù)字僅為36.2%。快速提高城鎮(zhèn)化率主要依賴政府“用低成本的土地?cái)U(kuò)大城市面積，用高杠桿的土地經(jīng)濟(jì)來(lái)聚集資金”。成績(jī)是中國(guó)在歷史上第一次實(shí)現(xiàn)了城里人數(shù)多于農(nóng)村人數(shù)的格局，而負(fù)面影響是，土地資源快速消耗；農(nóng)民整體利益沒(méi)有得到保護(hù)。
1996年全國(guó)耕地面積約為19.5億畝，至2011年全國(guó)耕地保有量已經(jīng)下降為18.2億畝；政府出讓土地的價(jià)款中，給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)曾一度低至僅占10%；2011年征地拆遷引發(fā)的群體性事件占到了當(dāng)年群體性事件的50%。事實(shí)上，快速、野蠻的城鎮(zhèn)化過(guò)程中隱含的令人心驚的數(shù)字還可以拉得更長(zhǎng)。
這些負(fù)面影響的根源還是土地，這也就意味新型城鎮(zhèn)化開(kāi)局必然要撼動(dòng)舊的土地利益格局。
“1990年代初我們?nèi)ズ险{(diào)研，親眼目睹了一個(gè)農(nóng)民被征地后獲得的補(bǔ)償款，僅僅夠他買一張去廣州打工的單程車票，真的是觸目驚心。”一位供職國(guó)土資源部20余年的官員向《中國(guó)企業(yè)家》回憶，一邊是一張火車票征來(lái)一塊地；另一邊則是不斷刷出新高的土地拍賣價(jià)格，結(jié)果是年年盆滿缽盈的地方政府收入。舊格局中，失地農(nóng)民一向被認(rèn)為最為弱勢(shì)，也最難以被政策、法律公平對(duì)待。
弱勢(shì)與不公的根源埋藏在最初的“頂層設(shè)計(jì)”中—1986年6月公布的《土地管理法》公布，開(kāi)啟了中國(guó)城鎮(zhèn)化的道路。
依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。簡(jiǎn)言之，建設(shè)城鎮(zhèn)所需的農(nóng)村建設(shè)用地必須先由國(guó)家征收然后才能開(kāi)發(fā)使用。接下來(lái)的《土地管理法》第47條，則明確了征收農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)纳舷蘅偤筒坏贸^(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。
這兩個(gè)條款確立了此前26年中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本游戲規(guī)則：“地從農(nóng)民那征，錢從賣地中來(lái)。”土地一級(jí)市場(chǎng)只有政府一個(gè)賣家，且這位賣家的進(jìn)貨價(jià)“不能超過(guò)平均收成的30倍”。這兩條法律如烏云蓋頂，注定了中國(guó)農(nóng)民在土地被征收后的微薄補(bǔ)償。在中國(guó)從慢跑到狂奔的26年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，征地在旁觀者眼中有時(shí)更像是一場(chǎng)赤裸裸的“掠奪”，而掠奪者的護(hù)身符正是《土地管理法》中的43條和47條。
2012年11月召開(kāi)的“十八大”提出了“新型城鎮(zhèn)化”政策，這就意味著黨政國(guó)策今后會(huì)支持打破舊的城鎮(zhèn)化模式和舊的土地供給模式。政策已然明朗，但土地格局能否破題還要等待全國(guó)人大的立法支持。
12月24日，《土地管理法修正案(草案)》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，草案刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第47條中關(guān)于“30倍補(bǔ)償上限”的規(guī)定，以“公平補(bǔ)償”原則替代之內(nèi)容。言下之意，征收土地的補(bǔ)償款中，要以市場(chǎng)價(jià)格或同類土地價(jià)格進(jìn)行參照。
《土地管理法》實(shí)施26年后，按照市場(chǎng)價(jià)格“公平補(bǔ)償”終于進(jìn)入立法程序。刪除補(bǔ)償上限意味著農(nóng)民補(bǔ)償與土地財(cái)政間的利益蛋糕可以重新切分。中國(guó)城郊經(jīng)濟(jì)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)包永江甚至樂(lè)觀地提出，如果征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，農(nóng)民一畝地就能拿到幾十萬(wàn)元補(bǔ)償，這樣農(nóng)民可以“帶資進(jìn)城”，既能縮小城鄉(xiāng)收入差距，又可加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
然而四天之后，即12月28日，在2012年最后一次的全國(guó)人大常委會(huì)上，《土地管理法修正案(草案)》沒(méi)能進(jìn)入表決程序。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任闞珂在接受媒體采訪時(shí)表示，常委會(huì)沒(méi)有表決該草案的原因是，目前關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定仍存在不同意見(jiàn)，這方面的標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)一步細(xì)化。換言之，這種在補(bǔ)償中“上不封頂”的立法方式在參會(huì)委員看來(lái)很值得商榷。
不同意刪除47條補(bǔ)償上限的還有國(guó)土部一些官員。“把另一個(gè)時(shí)空的問(wèn)題，放到這個(gè)時(shí)空來(lái)對(duì)比，沒(méi)有意義。低補(bǔ)償那是過(guò)去。刪除補(bǔ)償上限會(huì)造成新的社會(huì)不公平。”一位國(guó)土資源部官員對(duì)本刊說(shuō)，“你知道現(xiàn)在是多少價(jià)嗎？我們補(bǔ)給農(nóng)民的對(duì)價(jià)，有些已經(jīng)達(dá)到了100萬(wàn)元/畝，(與此后的土地出讓價(jià)格)完全倒掛。在這種情況下，那些所謂的專家還提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)漲十倍，這樣的人是對(duì)社會(huì)的不負(fù)責(zé)任。”
說(shuō)這些話時(shí)，這位官員手中還拿著一份財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示2011年國(guó)有土地使用權(quán)出讓總收入為33100億元，其中征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀局С鲆呀?jīng)占了23000億元。
從這組數(shù)據(jù)可以看出兩方面問(wèn)題：一、近期的征地補(bǔ)償中，部分失地農(nóng)民(尤以城郊農(nóng)民為代表)得到的錢并不少；二、地方政府土地出讓金大部分已經(jīng)支付給了農(nóng)民，如果加入后期土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套的投入，地方政府賬上剩不下什么錢。
按國(guó)土資源部的邏輯，即使政府轉(zhuǎn)手賣地獲得的土地出讓金再多，這錢也與農(nóng)民無(wú)直接關(guān)系。因?yàn)檗r(nóng)民的土地被征收后，地塊能以高價(jià)出讓，這也不是農(nóng)民努力的結(jié)果，而是城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的結(jié)果。況且政府征地賣地獲得的差價(jià)也沒(méi)留在自己賬上，也都投向了城市建設(shè)。“根本就談不上重新劃分利益的問(wèn)題了。”國(guó)土部這位官員說(shuō)。
面對(duì)官員的一連串吐槽，多年來(lái)批評(píng)現(xiàn)有土地制度的學(xué)者華生，罕見(jiàn)地力挺了國(guó)土部的邏輯。
在華生看來(lái)，政府也陷入了一個(gè)困境：因?yàn)檎牟煌该鳎瑢?dǎo)致雖然近年來(lái)，政府迫于社會(huì)的壓力不斷提高征地補(bǔ)償，但公眾對(duì)于政府補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)仍停留在“補(bǔ)償費(fèi)只占到賣地收入的10%”的層面，少有人注意到，城中村以及城郊的居民得到的補(bǔ)償款已經(jīng)很高，拿到高額補(bǔ)償款的城郊農(nóng)民，已經(jīng)是與政府、房地產(chǎn)商共同“分贓”的角色。同樣是因?yàn)檎牟煌该鳎娭豢凑?萬(wàn)元/畝的補(bǔ)償價(jià)格征了地，轉(zhuǎn)手又以單畝幾十萬(wàn)元的價(jià)格賣地，都認(rèn)為政府賺了很多錢。但沒(méi)有人注意到政府投入的綠化帶等公共基礎(chǔ)設(shè)施，所以平均起來(lái)政府不僅沒(méi)賺錢，還背了個(gè)包袱。
“如果在現(xiàn)在的補(bǔ)償基礎(chǔ)上，還要將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，那拿什么搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呢？這說(shuō)明原有的思路出了問(wèn)題，土地財(cái)政的模式要重新考慮，否則走不出新型城鎮(zhèn)化的道路來(lái)。”華生稱。
原本想給農(nóng)民提高征地補(bǔ)償?shù)牧⒎ǔ踔裕诜尚抻喌那耙梗涣⒎ú块T、政府部門和學(xué)者一一批駁。這一幕在《破產(chǎn)法》、《物權(quán)法》曠日持久的立法過(guò)程中都曾經(jīng)上演。可與以往長(zhǎng)線磨合的修法工作不同的是，這次《土地管理法》的修訂，卻是一次在本屆人大卸任前，必須要完成的修法工作。
闞珂日前對(duì)外表態(tài)稱，《土地管理法修正案(草案)》審議工作并未擱置，本屆人大常委會(huì)任期至今年3月，因此在今年2月還有一次會(huì)議可以審議《土地管理法修正案(草案)》，甚至不排除期間會(huì)多召開(kāi)一次常委會(huì)。
“目前得到的消息是，在《土地管理法修正案(草案)》第二次提交人大常委會(huì)審議前，為避免不必要的麻煩，可能不會(huì)再征求公眾或?qū)W者的意見(jiàn)，而是直接由人大常委會(huì)通過(guò)二審稿。”一位接近立法工作的學(xué)者告訴《中國(guó)企業(yè)家》。
立法者腳步急促的原因，是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā窊踝×苏谟蓢?guó)土資源部制定的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的前路，作為上位法的《土地管理法》的第47條規(guī)定成了下位法《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的天花板。而這無(wú)疑與意在提高對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)摹掇r(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》相違背。
“今年，中央政府即將換屆，現(xiàn)任一些中央領(lǐng)導(dǎo)希望能在任期內(nèi)出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，這也是本次《土地管理法》的修訂如此匆忙的原因。”上述接近立法工作的學(xué)者表示。
目前，立法糾纏尚無(wú)結(jié)果。但在長(zhǎng)期關(guān)注《土地管理法》修訂的學(xué)者眼中，農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低、存廢，都只是走不通的權(quán)宜之計(jì)、應(yīng)景之作。因?yàn)榧榷ǖ貕K補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的升高，只能造富城郊農(nóng)民。而真正需要分享城鎮(zhèn)化收益的大群體—幾億從外地打工來(lái)的農(nóng)民、中小城鎮(zhèn)來(lái)的北漂，依然只能看著暴富的城郊農(nóng)民，唱一曲江南style。
“關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論，根本沒(méi)有走出既有的思路限制。”華生在由發(fā)改委主辦的崇禮城市論壇上稱。
所謂“既有思路的限制”，指的是限定了“任何建設(shè)都必須在國(guó)有土地上進(jìn)行”的《土地管理法》43條。而走出來(lái)的法門，就是讓在土地問(wèn)題上如此尷尬的政府，不再趟征地的渾水，放開(kāi)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。
錢與地
所有城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計(jì)都要回答兩個(gè)問(wèn)號(hào)—地從哪里來(lái)？錢從哪里來(lái)？
從國(guó)內(nèi)現(xiàn)行土地制度來(lái)看，這兩個(gè)問(wèn)題的答案是：地從農(nóng)民處征收來(lái)，錢靠賣地的收入。而學(xué)者恰恰希望引入另一個(gè)版本的答案，他們認(rèn)為《土地管理法》的問(wèn)題不是土地利益如何分的問(wèn)題，而是由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)分的問(wèn)題。現(xiàn)在是代表國(guó)家的地方政府在主導(dǎo)，而學(xué)者們希望由擁有土地用益物權(quán)的農(nóng)民來(lái)主導(dǎo)。
一位參加過(guò)《土地管理法》修訂的專家告訴《中國(guó)企業(yè)家》，在修法啟動(dòng)時(shí)，曾經(jīng)有學(xué)者向國(guó)務(wù)院提交過(guò)另一個(gè)版本的修訂草案。
此版本《土地管理法》修訂案中，征地范圍被限制在基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目?jī)?nèi)；非農(nóng)建設(shè)既可以使用國(guó)有土地，也可以使用集體建設(shè)用地。在這樣“一個(gè)市場(chǎng)、兩種產(chǎn)權(quán)”制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)民的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以自由向商業(yè)資本轉(zhuǎn)讓，而無(wú)需再經(jīng)征地環(huán)節(jié)。參與土地交易的三方從農(nóng)民—政府—資本，簡(jiǎn)化成了農(nóng)民—資本。
學(xué)院派關(guān)于立法的提法很客氣—按照十七屆三中全會(huì)的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，但潛臺(tái)詞卻鋒芒畢露。農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，就意味著政府退出經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。通過(guò)設(shè)立土地上財(cái)產(chǎn)稅、土地交易增值稅等財(cái)稅制度改革，讓地方政府從存量土地、土地交易中獲取穩(wěn)定的稅源。地方政府就要從運(yùn)行了近20年的土地財(cái)政中退出，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政的模式。
學(xué)者們對(duì)自己的建議很滿意，因?yàn)檫@并不是他們搭起的空中樓閣。因?yàn)槟昙{稅額超過(guò)3億元的北京鄭各莊、讓廣東城市建設(shè)水平整體飛躍的三舊改造，都是在現(xiàn)有法律框架之外，走上了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的道路。鄭各莊與廣東“非法”承認(rèn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的動(dòng)作，刺激了大量閑置集體建設(shè)用地整理與盤活。整理出的建設(shè)用地剝離了土地財(cái)政環(huán)節(jié)，直接由農(nóng)民以相對(duì)低廉的價(jià)格出面向工商資本流轉(zhuǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，而從中取得的稅收也可以讓財(cái)政收入有了著落。
“這叫做在人民財(cái)富的增長(zhǎng)中涵養(yǎng)政府的稅源和收入。城鎮(zhèn)化地從哪里來(lái)？錢從哪里來(lái)？人向哪里去？這些問(wèn)題都已經(jīng)得到了很好的解答。”原國(guó)土資源部土地規(guī)劃院院長(zhǎng)、現(xiàn)中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎告訴《中國(guó)企業(yè)家》。
可是，學(xué)院派這一版本的《土地管理法》，由于在討論過(guò)程中遭遇了來(lái)自地方政府、用地大戶等各方力量的極大阻力，最終被迫擱淺。學(xué)者從官方得到的解釋是：土地制度的變革要涉及財(cái)稅制度、投資制度等方方面面的變革，時(shí)機(jī)與條件都不成熟。
而黃小虎并不認(rèn)同這一解釋。在他看來(lái)，土地改革不僅已經(jīng)成熟了，而且不宜再拖。各部門的相互掣肘，只會(huì)讓改革停滯不前。土地改革應(yīng)率先啟動(dòng)，從而倒逼財(cái)稅體制、投資體制、干部考核管理體制、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等配套制度破冰。
“所謂改革進(jìn)入了深水區(qū)，就是所有部門的改革都面臨著這個(gè)領(lǐng)域，一動(dòng)其它領(lǐng)域就要連動(dòng)的情況，如果大家都以此為理由選擇原地靜止，那么發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就永遠(yuǎn)都實(shí)現(xiàn)不了。”黃小虎稱。
學(xué)者們情緒激昂良久，而前文中提及的國(guó)土資源部官員再度出場(chǎng)，他明確宣讀了對(duì)學(xué)院派立法的三點(diǎn)擔(dān)憂。首先，關(guān)于土地轉(zhuǎn)型，要畢其功于一役就能解決的想法這太幼稚了。其次，學(xué)院派的模式只在想象或者在設(shè)計(jì)中，既沒(méi)成熟運(yùn)用，也不存在成熟試點(diǎn)。而現(xiàn)有的土地模式卻取得了“巨大成功”，對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程進(jìn)行了巨大推動(dòng)，不能被想象中的模式輕易替代。第三，期待以稅收收入來(lái)替代土地財(cái)政模式，是拔苗助長(zhǎng)或者急功近利。
被動(dòng)改良之路
新型城鎮(zhèn)化尚未開(kāi)局已經(jīng)走進(jìn)尷尬，盡管政策明確，但法律框架難動(dòng)。《土地管理法》第47、43條，先后陷入了爭(zhēng)論。新型土地供給方式的產(chǎn)生尚且路漫漫其修遠(yuǎn)兮。如同所有社會(huì)變革一樣，行至僵局時(shí)都會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的角色—改良者。
據(jù)悉，一份由國(guó)家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部等十幾個(gè)部委參與編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》將于今年3月全國(guó)兩會(huì)前后對(duì)外頒布。該規(guī)劃將涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。如箭在弦，這些宏大建設(shè)項(xiàng)目顯然不會(huì)等到立法爭(zhēng)議結(jié)束時(shí)再動(dòng)工。
而在早于全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)的地方兩會(huì)上，“新型城鎮(zhèn)化”已被列為今年各地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重中之重。頂層設(shè)計(jì)糾纏不清時(shí)，各地、各部門的改良創(chuàng)新層出不窮，他們的身上常有一個(gè)共性，從不像革命派或者保守派一樣去討論當(dāng)下由誰(shuí)來(lái)切蛋糕或者如何重分蛋糕的問(wèn)題，而是在舊模式下，先將蛋糕做大然后再分。
近年來(lái)一直在從事城鎮(zhèn)化投資的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行金融公司(國(guó)開(kāi)金融)，是改良派的典型代表之一。此前的三年中，國(guó)開(kāi)金融一直在替代政府出演征地補(bǔ)償及城鎮(zhèn)化建設(shè)的角色。
國(guó)開(kāi)金融看清了城鎮(zhèn)化中的各方訴求，農(nóng)民想要更好的補(bǔ)償、有保障的生活；地方政府則不愿失去土地財(cái)政。于是國(guó)開(kāi)金融拋出了解決方案—由國(guó)開(kāi)金融出資并掌舵城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，通過(guò)前期投入及拉長(zhǎng)土地出讓周期的方式，將城鎮(zhèn)化的利潤(rùn)雪球滾大。這樣不僅農(nóng)民和政府都可以拿到想要的份額，作為改良者的國(guó)開(kāi)金融亦可以切走一塊甜美的利潤(rùn)蛋糕。
“我們?nèi)ジ鞯乜疾祉?xiàng)目，都給地方政府講一個(gè)道理—如果著急把地一塊一塊賣掉了，其實(shí)賣掉的話也很便宜，地方政府也分享不到土地增值的收益。由國(guó)開(kāi)金融和地方政府建立合作關(guān)系，一起打造這個(gè)區(qū)域，不僅保證了城市建設(shè)，最后通過(guò)土地增值，地方政府得到的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)眼下賣地得到的收益，所以地方政府也很歡迎這種模式。”國(guó)開(kāi)城鎮(zhèn)發(fā)展基金規(guī)劃合作部總經(jīng)理李東明告訴《中國(guó)企業(yè)家》。
在剛剛過(guò)去的2012年，國(guó)開(kāi)行的貸款總規(guī)模超過(guò)了7萬(wàn)億，其中的50%都以基礎(chǔ)設(shè)施、道路橋梁、棚戶區(qū)改造、老工業(yè)區(qū)改造的方式投向了城鎮(zhèn)化。這部分投向城鎮(zhèn)化的貸款，大多與國(guó)開(kāi)金融的城鎮(zhèn)化直投業(yè)務(wù)緊密相關(guān)。
位于成都市東南角的龍泉驛區(qū)，就有國(guó)開(kāi)金融開(kāi)發(fā)的占地8000畝的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項(xiàng)目。
這一項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的前奏，雖然依舊是由政府出面向龍泉驛區(qū)的50萬(wàn)農(nóng)民征地，但向50萬(wàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民補(bǔ)償?shù)膶?duì)價(jià)卻由國(guó)開(kāi)金融打包推出—為農(nóng)民買斷社保、醫(yī)保(平均每人成本20萬(wàn)元)；提供由綠城建筑的安置房；新小區(qū)的底商進(jìn)行商業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)，而每個(gè)農(nóng)民在該運(yùn)營(yíng)公司都享有股權(quán)；整理出的8000畝耕地上成立一家農(nóng)業(yè)公司，吸收農(nóng)民就業(yè)。
這其中一個(gè)頗帶有國(guó)開(kāi)金融氣勢(shì)的細(xì)節(jié)是，為了項(xiàng)目順利推進(jìn)，它還略顯奢侈地包了一架飛機(jī)，以便帶領(lǐng)被征地農(nóng)民去看綠城在其它地區(qū)的保障房。
豐厚的條件讓征地工作進(jìn)行得相對(duì)順利，在將農(nóng)民們送上樓之后，國(guó)開(kāi)金融開(kāi)始了對(duì)此前農(nóng)民零散建設(shè)用地的整理復(fù)耕，得到了8000畝的耕地。根據(jù)土地增減掛鉤制度，在龍泉驛區(qū)整理出8000畝耕地的國(guó)開(kāi)金融，在成都的其它區(qū)域得到了另外一塊擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的8000畝土地。而其圍繞著這塊建設(shè)用地商業(yè)運(yùn)作旋即開(kāi)始。
和諧理順了各方關(guān)系的國(guó)開(kāi)金融，只能算是原有的土地體制框架下一個(gè)優(yōu)雅的玩家—因?yàn)閲?guó)開(kāi)金融與地方政府主要的收益來(lái)源，依然是區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值的增值，而增值的土地權(quán)利，依然要從農(nóng)民手里征收。
但這似乎是眼下最可行的一條道路，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償無(wú)需再必然限制到某一標(biāo)準(zhǔn)下，改良者作用在于替政府完成了妥善安置、補(bǔ)償農(nóng)民的工作；而是轉(zhuǎn)由商業(yè)資本與農(nóng)民進(jìn)行博弈。當(dāng)?shù)卣m然依然享受著土地增值的收益，但其示于公眾面前的形象已回歸到一個(gè)管理者的位置上—工作僅限于確立城市開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、協(xié)助資本一方與農(nóng)戶談判、監(jiān)督城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的質(zhì)量。
從另外一個(gè)角度觀察，在國(guó)開(kāi)金融設(shè)計(jì)的商業(yè)模式中，是否向農(nóng)民征地，對(duì)龍泉驛城鎮(zhèn)化項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)行也并無(wú)實(shí)質(zhì)性的影響。如果當(dāng)時(shí)8000畝建設(shè)用地可以由農(nóng)民直接向國(guó)開(kāi)金融流轉(zhuǎn)，那么50萬(wàn)農(nóng)民即可以這部分土地權(quán)利入股新地塊的開(kāi)發(fā)。換言之，當(dāng)?shù)卣谶@一項(xiàng)目中持有的股權(quán)，轉(zhuǎn)由農(nóng)民持有。而與龍泉驛有關(guān)的一切城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，依然可以按原計(jì)劃進(jìn)行。當(dāng)有足夠多類似于國(guó)開(kāi)金融的改良者進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，這個(gè)商業(yè)模式幾乎可以無(wú)障礙過(guò)渡到“土地改革后農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的模式”。而眼下，也正有越來(lái)越多的商業(yè)機(jī)構(gòu)、國(guó)有投資企業(yè)，試圖從事與國(guó)開(kāi)金融類似的城鎮(zhèn)化投資。
改革者想將危樓推倒重建，管理者在質(zhì)疑改革者的建筑方案，租用著包機(jī)出場(chǎng)的改良者在忙碌地添磚加瓦，希望原有的城堡固若金湯。前路究竟會(huì)通向土地變革的開(kāi)局還是末局？這里又將會(huì)是歡城還是廢墟？