王小魯：財稅機制不變 收入分配難改

　　本報記者 馬廣志 北京報道

　　——訪中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯

　　在千呼萬喚后，中國收入分配改革方案終于與公眾見面。春節前夕，國務院批轉了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》(下稱《意見》)，要求各地區、各部門認真貫徹執行。

　　“此次《意見》從多個方向表達了改革的意向，但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統，沒有看到多少具體改革措施。”中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯在接受記者采訪時說。

　　王小魯還表示，公共資金管理和使用的漏洞是腐敗和非法收入的重要來源，是導致收入分配不公的重要原因。但《意見》對此基本沒有涉及。要解決這些問題，還需要在改革財稅體制和政府管理體制方面有重大的改革步驟。

　　財稅體制改革是重中之重

　　《華夏時報》：國務院批轉了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，這是否說明對收入分配的改革已形成了共識？

　　王小魯：此次《意見》覆蓋了有關收入分配的多個領域，提出了不少積極舉措，有些也是有具體操作性的。但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統，沒有看到多少具體改革措施。例如在打擊取締非法收入上，《意見》要求對“國企改制、土地出讓、礦產開發、工程建設等重點領域，強化監督管理，堵住獲取非法收入的漏洞”。解決這些領域的問題確實非常關鍵，但如何“強化”，如何“堵住”，需要采取有效的措施才能解決問題。

　　其實嚴格來講，我認為沒有一個單獨的收入分配制度。所謂“收入分配制度改革”實際應該是方方面面的制度改革。比如說，收入分配最突出的問題是腐敗和不公平分配。這個問題不是靠調整工資或所得稅能解決的，因為它是和整個經濟制度有關的，而且不僅限于經濟制度，還包括政治制度，包括政府管理體制、社會管理體制等等。我們的經濟體制改革搞了30年，但是政治體制改革嚴重滯后。政府管理體制很多方面沒有改，雖也有一些變化，但是不符合現代市場經濟的需要，如果這些方面的問題沒有解決，你想要形成一個合理的收入分配從何而來？我覺得是很難做到的。

　　《華夏時報》：是否可以說，即使出臺了收入分配改革方案，也解決不了什么問題。

　　王小魯：可以說，出臺了方案，不等于解決了問題。因為在還沒有把關鍵領域的體制改革推上軌道這樣一個前提條件的時候，先去談收入分配改革，可能解決不了根本性的問題。即便有些問題提出來了，可能因為沒有一個整體、綜合改革的大的布局、大的方向，涉及具體收入分配問題的改革，可能會在部門之間造成互相意見不一致，互相扯皮，最后很多事情會不了了之。

　　《華夏時報》：所以近年來，你一直呼吁要推進體制改革。

　　王小魯：我認為當前最重要的是要進行財稅體制改革。因為我們現在所說的分配不公平、腐敗等問題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關。比如說，我們一年50萬億元的GDP，政府財政預算收入接近12萬億，如果再加上土地出讓收入、加上其他沒有包括在常規預算里的政府性基金收入、社�；�金收入，至少占GDP的1/3以上。這么大量的公共資源都用到什么地方去了，用得怎么樣？有多少是正常使用的，有多少是因為腐敗流失掉了，或者是不正常的使用？這有沒有一個統計？

　　如果與國際通常水平相比，我們國家僅行政管理費支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1萬多億元。如果加上其他類別政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投資中的大量資金流失，我個人判斷每年公共資源流失的規模可能成倍于這個數。這么大的數額，對收入分配是什么影響？如果不把這個問題搞清楚，不把這一部分收入分配納入到正常軌道上來，就不可能解決現在收入分配面臨的問題。所以我覺得，政府財稅體制改革和政府管理體制的相應改革，應該是當前的重中之重。

　　提高公共資金

　　管理的透明度

　　《華夏時報》：財稅體制改革關系到每個居民、各自階層、黨政及行政性事業機構等等各個方面的利益，這方面的改革應該從哪里抓起？

　　王小魯：發達國家對于政府財政的管理非常具體，政府每筆收入和支出，老百姓都能查得到，若有問題老百姓都能質詢。中國政府支出中不合理的地方多，關鍵就是因為財政透明度太低。

　　因此，當前應盡快實現各級政府的財政公開，即需要各級政府全口徑的財政細賬的公開。不光是預算內收入，還包括土地收入，還包括其他的所謂政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通過制度改革，使得它的全部細項能夠在網上公開出來？具體到每一個項目，接受社會的監督，讓老百姓能夠看到你每年的公共支出花在什么地方。

　　此外每年人大開會之前，各級政府都要把詳細到具體項目的全口徑公共預算和決算提交給人大專門委員會審查，人大要進行辯論，可以通過，也可以不通過，審議過程也要公開，最好現場直播。我覺得這些方面的改革可能應該走在前面，就是怎么提高公共資金管理的透明度。當然人大也要改革，才能代表民意，對政府進行監督。

　　《華夏時報》：但現在很多收入并沒有列入財政預算。

　　王小魯：所以在財政公開之外，還有很多事情要做。比如現在的土地出讓收入仍然是單獨一塊，沒有列在財政預算里，現在是叫政府性基金預算，但是管理很粗放，透明度很低，也非�；靵y，流失非常多。而且這樣一種土地出讓金的收法本身就有很多問題，現行的土地征用和出讓制度恐怕需要相應的改革。土地收益怎么收法？農民應該在這中間拿多少？政府應該拿多少？政府拿到的錢應該怎么分配？這些都需要建立一套完善的制度。

　　不客氣地說，現在的土地征用和出讓制度問題太大了。一方面是低價征地，高價拍賣出讓，多數失地農民難以得到合理補償。另一方面，未來70年的土地使用權收益，政府一次收取，一次花掉，實際上是寅吃卯糧，不可持續。能不能開放土地市場，讓市場來調節？政府可以對巨額的土地收益征收所得稅或者增值稅，用于公共服務和補償邊遠落后地區難以享受城市化帶來的好處的貧困農民。加上房產稅，用于調節財產收入、控制房價，補充地方政府的常規財政收入。

　　《華夏時報》：土地征用和出讓制度的改革，是否會形成一種倒逼機制，逼著財政體制進行改革？

　　王小魯：可以這么說吧。因為現在地方政府常規預算不足，依賴土地財政，靠賣地來維持支出。如果沒有了賣地收入，或者賣地收入大幅度減少了，地方財政難以為繼怎么辦？我覺得，一方面需要建立制度，對政府各項支出設定剛性標準，管住“三公消費”，管住政府亂花錢和不計后果的投資。制度健全了，不必要的政府支出和腐敗就能大大減少。另一方面，中央和地方之間的財政關系是不是要重新調整？財權和事權相統一的問題是不是要提到日程上來？怎么一步一步實施，把這個財權和事權的統一變成一套制度界定下來？可能需要重新規劃、界定中央和地方之間、各級地方政府之間、不同地區之間的財政分配關系。

　　現在中央政府對地方有大量轉移支付，但一半是專項轉移，一事一議，沒有統一標準，導致地方政府“跑部錢進”，“會哭的孩子有奶吃”。敗壞了風氣，造成了腐敗和不公平分配。不如把專項支付的大部分用于充實地方常規預算，滿足其公共服務職能的需要。但是前提首先是要實現財政公開透明，并建立嚴格的管理制度，使各級政府不亂花錢。

　　應該征收壟斷利潤調節稅

　　《華夏時報》：《意見》中說，要充分發揮市場機制在要素配置和價格形成中的基礎性作用，初次分配要注重效率，創造機會公平的競爭環境。但從目前來看，壟斷行業和其他行業間的巨大收入差距還是觸目驚心的。

　　王小魯：這是大家都關注的一個問題。要解決這個問題，只控制壟斷行業和國有企業高管的工資是不夠的，因為這涉及到資源性收入和壟斷性收入是怎么分配的。前些時候資源稅改革，對石油、天然氣收5%的資源稅，這是一個進步，因為石油部門的成本利潤率比別的競爭性部門要高七八倍，如果這部分資源收益都交給企業自己去支配，給自己的管理層買房子、搞福利，那是不合理的，因為你花的錢不是你經營所得，而是自然資源所得。這部分資源所得應該全社會共享，應該拿到公共財政，而且用于公共服務，但5%的資源稅在我看來力度太小，遠遠不夠。

　　澳大利亞前些時候搞資源稅改革，對資源部門的利潤征收30%的資源稅，這還是退了一步，原來的方案是40%。它對利潤的30%稅率和我們的從價5%稅率是什么關系？我粗略算了一下，我們的資源稅改革力度不到澳大利亞的一半，折合成利潤算的話，不到15%。剩下的絕大部分利潤還是該怎么花怎么花，沒有根本解決資源收益分配問題。而且這一改革沒有包括煤炭和其他資源性行業。

　　因此，資源稅改革，其一是要拓寬，不光是石油天然氣，還要包括煤炭和其他礦產資源部門。其二，力度要加大。其三，要有級差稅，把不同級差收益區分開來。其四，針對銷售收入或者銷售價格征稅，不如針對利潤征稅，因為從價稅是可以轉移的，你收我5%，我把價格提高5%，結果都轉移給下游了。最后是消費者負擔，等于沒征它的稅。改成針對利潤征稅，是沒辦法轉移的。

　　《華夏時報》：除了資源以外，目前銀行業也因盈利能力強、利潤過高而備受非議，這是否也是壟斷造成的？

　　王小魯：我認為銀行的利潤基本是靠行政手段來保持的。比如說，央行規定的存貸款基準利率，中間的利差達3.2個百分點，顯著高于國外的一般水平，60多萬億元貸款，一年的利差就接近兩萬億，給銀行業帶來1萬多億的凈利潤。這主要是靠政策給你的，而不是靠市場、靠你自己的努力。這就是壟斷收入，導致行業之間嚴重苦樂不均。

　　這個壟斷收入怎么辦？我覺得要改革，無論是銀行還是其他部門，和競爭性生產部門應該站在同一個起跑線上，不要用行政手段給某些部門特殊優惠和特殊保護。要減少行政壟斷，還可以征收壟斷利潤調節稅。這里既涉及稅收問題，也涉及加強競爭的問題，比如銀行業現在還是集中度太高，大銀行占的比重太大，中小金融機構太少，特別是小型民間金融機構嚴重不足。門檻太高，不讓人家進，所以發展不起來，要發展就變成地下錢莊，因為你不給人家合法的身份。結果銀行業缺乏競爭，人為造成壟斷，造成收入分配不公平。在這些部門要降低門檻，促進公平競爭，這是改善收入分配的一個重要方面。

　　《華夏時報》：與一些壟斷行業和國有企業相比，中小企業目前卻是舉步維艱。

　　王小魯：對。根據經濟普查數據，小微企業和個體經營的從業人員占了城市非農產業就業的多一半。小微企業的經營狀況好不好，直接關系到中低收入居民的就業和收入，關系到收入分配狀況。

　　在市場經濟下，政府應該對于競爭性領域的國有企業和民營企業一視同仁，但在實際中，政府卻常常把國有企業當做“親兒子”，國有企業能夠得到的一些優惠政策，民營企業很難拿到。與大企業相比，小企業面臨的市場經營環境較差，融資難度很大，負擔較重，不必要的政府干預較多。這些都是政策“吃偏飯”造成的。

　　其實，如果能夠給小企業提供更好的經營環境，對收入分配的改善應該有巨大的幫助。目前的積極財政政策，與其繼續搞大規模的政府投資，不如給小微企業大規模減稅。減稅在宏觀效果上，對拉動需求的短期作用是一樣的，但是對于調整結構、保障中長期發展，和改善收入分配和消費，有更好的作用。

　　健全社會保障和福利體系

　　《華夏時報》：前不久，國家統計局公布了自2003年以來逐年的全國居民收入基尼系數。數據顯示，這些年中國居民收入基尼系數一直在0.47以上，對此，你怎么看？

　　王小魯：這個數據肯定存在一定的偏差，因為還存在大量的灰色收入無法進入國家統計局的數據庫，中國的實際基尼系數要高于官方數據計算的數值。盡管如此，目前0.474的基尼系數也還是反映了相當大的收入差距。根據世界銀行[微博]2011年公布的全世界162個國家和地區的收入或消費基尼系數(不同年份)，基尼系數超過0.47的國家和地區只有34個。

　　收入數據不真實的情況在中國很嚴重，但可能在不同程度上也存在于很多國家。如果我們假設世界各國都和中國一樣存在低估收入差距的問題，而且程度相同，仍然可以判斷中國目前處于世界上1/5收入差距最大國家的行列，說明我國的收入分配問題相當嚴重。因為多數發達的市場經濟國家，基尼系數也就是0.3左右，收入差距比我們小得多。只有美國收入差距很大，但也比我們低。

　　因此，我們有些人常常會產生這樣一個錯覺，認為收入差距大，都是市場經濟帶來的，但我們看看其他市場經濟，不是這樣的。我們的收入差距過大，不是市場帶來的，而是對市場的限制帶來的，是靠權力限制市場、靠權力壟斷資源、腐敗等等帶來的，是改革不到位帶來的。

　　《華夏時報》：對這個局面應該怎么辦？

　　王小魯：鼓勵公平競爭，反對壟斷，特別要反對利用權力進行壟斷，防止權力和資本結合，形成官僚資本。同時，要健全公共服務和社會保障體系，這是發達國家走過的路，雖然它們之間有差別，有美國模式、西歐模式、北歐模式，但基本都是成功的，都能在一定程度上減少收入的不平等，實現更公平的分配。

　　因此，我們也要搞全民的社會保障、為全民提供公共服務。水平不要太高，不要搞過高的保障和福利，但是要全民覆蓋。把這套基本的東西建立起來了，收入分配就能夠改善。

　　我們的社會保障體系這幾年確實改進很大，但是仍然有一個重大的缺陷，就是1.6億到2億的農民工在城市里打工，到底有多少人享受到了社會保障？國家統計局對去年的情況有一個調查，外出農民工中失業保險覆蓋率是8%，醫療保險覆蓋率是16%，絕大部分人還沒有被社會保障覆蓋。城市化就意味著大量農村居民要源源不斷地轉為城市居民。而這些長期在城市打工的農民工無法在城市安家落戶，社會保障、住房、子女教育等一系列問題解決不了，不但不利于社會公平和穩定，也必然對城市化的未來發展形成阻礙。因此這些問題是迫切需要解決的。

　　《華夏時報》：但要彌補這個缺陷，實現社會保障和公共服務全覆蓋，錢從哪里來呢？

　　王小魯：不用增稅，不用印票子，如果能夠切實改革財稅體制改革和政府管理體制，實現政府支出合理化，完全可以解決資金來源問題。其實只要把行政管理費降到國際正常標準，管住三公消費和其他非正常支出，就綽綽有余了。再把不必要的投資壓下來，把針對資源和壟斷利潤的稅收征上來，還可以解決更多的問題。