衣鵬；楊志錦；張曉玲

　　財政部等四部委2012年12月24日聯(lián)合下發(fā)一項文件，試圖制止地方政府及其融資平臺近期采用的違法違規(guī)融資行為。該文件標(biāo)注為財預(yù)［2012］463號，是由預(yù)算部門匯總成文。財政部研究機構(gòu)專家認為，這提醒地方在編制2013年財政預(yù)算時要考慮其中的要求。

　　《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(以下稱“《通知》”)在設(shè)定違規(guī)行為邊界時，較國發(fā)［2010］19號等整頓地方投融資平臺系列文件范圍更廣。與當(dāng)時文件主要針對信貸類債務(wù)相比，該文尤其首度針對地方政府與“影子銀行”合作的業(yè)務(wù)。

　　《通知》明確要求，地方政府融資平臺公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等“公益性項目”建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機構(gòu)和個人借款，不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

　　這些機構(gòu)運籌社會資金對應(yīng)受托資產(chǎn)的業(yè)務(wù)，被視為中國式的“影子銀行”。監(jiān)管層和金融機構(gòu)部分人士近期認為，許多公開發(fā)行產(chǎn)品有可能陷入“借新還舊”的局面。而463號《通知》此時踩下剎車，對金融市場中各方的后續(xù)運作也會帶來影響。

　　近期監(jiān)管政策也有“組合拳”之勢。2012年12月11日，國家發(fā)改委下發(fā)《企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》，其中在注資、土地確權(quán)、募資用途等方面的要求，與463號《通知》意思較為接近。

　　“提高地方預(yù)算工作約束力，增強資產(chǎn)性債務(wù)的透明度才是根本手段。”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認為，由于公益性項目的資產(chǎn)負債可以與其他經(jīng)營性項目組合或置換，如何有效監(jiān)管地方政府及其平臺也“影子銀行”合作，仍需“具體項目具體分析”。

　　預(yù)算欠透明下權(quán)宜之策

　　地方政府投融資平臺已深度介入“影子銀行”。2012年在已有平臺信貸政策基礎(chǔ)上，融資規(guī)模仍保持?jǐn)U張。本報記者試圖聯(lián)系多個省市財政部門負責(zé)人，但其尚未研究此文，或稱仍在研究，未給予具體答復(fù)。

　　《通知》對當(dāng)前形勢的總體判斷是：在國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，地方各級政府加強融資平臺公司管理，取得了階段性成效。地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制。但是，最近有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢，如“違規(guī)”采用集資、回購(BT)等方式舉債建設(shè)公益性項目，“違規(guī)”向融資平臺公司注資或提供擔(dān)保，通過財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等“違規(guī)”舉借政府性債務(wù)等。

　　其中前兩類“違規(guī)”行為，過去曾有行政文件界定。2010年系列文件的要求是，經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財政預(yù)算等渠道，或采取“市場化方式引導(dǎo)社會資金”解決建設(shè)資金問題。“市場化方式”一詞，在此后補充文件中并無詳細界定。

　　此次禁止公益性項目向“影子銀行”舉債的新條款，載于《通知》第四條中。此外，《通知》第一條提出了“(政府機關(guān)及其從屬單位、團體)不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設(shè)”的總原則。特別指出不得攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品。劉尚希認為，該文件“細化了限制的邊界”。

　　目前“影子銀行”體系自成龐大的市場，雖然并非全無監(jiān)管，但對諸多產(chǎn)品而言，實際上已經(jīng)出現(xiàn)資金與資產(chǎn)的期限錯配，即影子系統(tǒng)負債的短期化和公益投資的長期化，這種資產(chǎn)負債的期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險，使融資方更加倚重融資渠道的暢通度，而導(dǎo)致集資變成了一種借新?lián)Q舊的脆弱敞口。因此如中國銀行董事長肖鋼等人認為，其存在“借新還舊”、“龐氏騙局”的風(fēng)險。

　　理論上，公益性項目本身充滿這種“錯配”的特點，其自身現(xiàn)金流入少，需通過現(xiàn)收現(xiàn)付、流動性強的財政性資金償還長期負債的本息等債務(wù)和維系公益項目的運轉(zhuǎn)。財政部在2010年系列文件中界定，“公益性項目，是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的的投資項目，如市政建設(shè)、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目。”“但具體項目往往經(jīng)過組合，性質(zhì)復(fù)雜，很難確定邊界。”劉尚希說。

　　《通知》限制違規(guī)借助“影子銀行”舉債，或為債務(wù)提供流動性支持，判斷要件一是項目性質(zhì)系“公益性項目”，二是“需要財政性資金償還的債務(wù)”，列舉的項目類型是“公租房、公路等”。因此如何認定公益性項目，如何確認哪些債務(wù)是由財政性資金償還，將成為關(guān)鍵；以公路為例，收費的高速公路是否可歸為公益性項目，恰需要明示，同時收費高速公路與普通公路打包整合進一個公司，實現(xiàn)一幫一是否也算公益性項目也需甄別；畢竟，早在2010年交運部就表示公路的建養(yǎng)資金缺口將達2000多億元。

　　系列監(jiān)管舉措將面臨兩個難題。一是地方政府債務(wù)總量納入預(yù)算的問題。自2010年發(fā)文規(guī)范地方投融資平臺以來，多部委已明確相關(guān)的財務(wù)會計規(guī)則，在政府債務(wù)做賬時，已明確將“公益性項目”的資產(chǎn)負債，“需要財政性資金償還的債務(wù)”等設(shè)定為這類報表中的項目。但地方政府執(zhí)行情況，以及相關(guān)預(yù)算在人大是否有實質(zhì)性約束，目前參差不齊。

　　二是尚待完善的影子銀行跨部門監(jiān)管問題。由于信托、基金和理財產(chǎn)品相互融合，在目前按業(yè)態(tài)分工的條塊監(jiān)管體制下，很難協(xié)調(diào)符合個性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。一位不愿具名的金融機構(gòu)人士稱，在這種情況下，一則《通知》難以將兩種未完全厘清的監(jiān)管體系有機結(jié)合。

　　“目前的文件像是權(quán)宜之策。主要是在特別時期提示地方政府防范風(fēng)險。仍有很多模糊地帶。”劉尚希說，增加預(yù)算透明度才是長期可依賴的制度。

　　融資手法或隨之調(diào)整

　　463號《通知》于2012年12月31日向社會公開后，已逐漸在中介機構(gòu)從業(yè)者和信托、基金和銀行理財產(chǎn)品的投資人多個層面發(fā)酵。截至發(fā)稿，各個行業(yè)協(xié)會組織尚未發(fā)布相對應(yīng)的指導(dǎo)性文件細則。從2010年系列文件的發(fā)布規(guī)律看，此后就《通知》應(yīng)還會有補充文件。

　　中國信托業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，到2012年第三季度末，信托機構(gòu)與政府合作發(fā)行的各類產(chǎn)品，存續(xù)的資產(chǎn)規(guī)模比去年同期凈增加約1115億。而因為口徑復(fù)雜，銀行理財產(chǎn)品、公募基金產(chǎn)品、金融租賃、保險投資等的存續(xù)規(guī)模尚無官方監(jiān)管部門公開確認。

　　2012年下半年，信托業(yè)圍繞政府的“應(yīng)收賬款”收益權(quán)興起大量業(yè)務(wù)，是政府項目與“影子銀行”合作中一種突出現(xiàn)象。這些產(chǎn)品涉及的債權(quán)，大多涉及《通知》所禁止的兩個要件：一是項目性質(zhì)是“公益性項目”，二是“需要財政性資金償還的債務(wù)”。

　　本報曾不完全統(tǒng)計2012年8月至10月的政信類信托產(chǎn)品名錄，其中大多數(shù)涉及到平臺或項目企業(yè)持有的對政府的應(yīng)收債款；債務(wù)償還已納入到財政預(yù)算中，募集資金超過140億。。近一個月，又有至少15個“應(yīng)收賬款”類產(chǎn)品發(fā)起，募集資金超過50億元。

　　根據(jù)中介機構(gòu)獲得的材料，這些項目涉及的債務(wù)或擔(dān)保信用大多已納入地方財政預(yù)算。同時又由地方國企或平臺公司提供擔(dān)保，同時涉及買入返售等資產(chǎn)運作手法。是否屬于將“公益項目”中的“財政性債務(wù)”用于融資，需要仔細甄別判斷。

　　比如長安信托一款涉及貴州六盤水市政府8.4億應(yīng)收賬款的產(chǎn)品，于12月末成立。該應(yīng)收賬款形成原因并未公開，但信托資金購買其收益權(quán)后，將用于該市水城河治理工程這一公益性項目。委托人系當(dāng)?shù)厝谫Y平臺公司，其會溢價回購應(yīng)收賬款收益權(quán)。而市政府則會以財政資金回購該公司建設(shè)的水城河治理工程。該產(chǎn)品中形成應(yīng)收賬款的項目性質(zhì)并不清晰，但河道治理工程應(yīng)是公益性項目，實際上類似于政府通過信托融資，將近期債務(wù)置換為遠期公益項目債務(wù)。

　　該信托公司近期發(fā)行的昆明度假區(qū)、成都新都區(qū)的同類產(chǎn)品的銷售推廣文書中，也未清晰指明應(yīng)收賬款是否源于公益項目建設(shè)。但對其債務(wù)進行擔(dān)保或回購的資金有財政預(yù)算支持。同期華宸信托也曾發(fā)行一款同類產(chǎn)品，其應(yīng)收賬款直接源于企業(yè)墊支包頭市政公路建設(shè)，可視為將對政府的債權(quán)用于融資。該產(chǎn)品委托人內(nèi)蒙古新大地建設(shè)集團，又并非《通知》中所限定的“政府融資平臺”。但實質(zhì)上同樣是延期政府債務(wù)償付時間。

　　此外，國有土地開發(fā)的收益權(quán)也見諸上述大半產(chǎn)品的擔(dān)保條款中。有的是土地儲備機構(gòu)的擔(dān)保承諾，有的在地方政府的擔(dān)保承諾中。正是因為這些以土地、財政支撐的信用，使得超過銀行定期利率數(shù)倍收益的產(chǎn)品，似乎變得沒有風(fēng)險，經(jīng)常在發(fā)售中一搶而空。

　　463號《通知》也試圖規(guī)范土地融資領(lǐng)域。地方政府不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購(BT)協(xié)議提供擔(dān)保。此外，對土地作為資本注入融資平臺，《通知》也作了具體規(guī)定。

　　思源顧問土地運營部項目經(jīng)理余敦成認為，《通知》出臺也可能控制地方政府，不要再盲目做土地收儲工作。眾多信托產(chǎn)品的增信條款顯示，聲稱已儲備的土地往往距現(xiàn)有開發(fā)區(qū)域較遠，中介機構(gòu)的價值評估也需更為謹(jǐn)慎。

　　公益性項目的債務(wù)調(diào)期仍可以用多種信托產(chǎn)品模式實現(xiàn)，若債務(wù)總量不到人大常委會日常的有效制約，都可能在特殊時期形成兌付風(fēng)險，此時擔(dān)保抵押物的流動性則會接受考驗。因此《通知》的中期效果仍待觀察。接下來的問題是，在需求不減的情況下，未來的融資通道會如何改變？