董云峰

　　這是一個全球性的債務危機年代，中國亦未能幸免。近年來，地方政府債務風險，越來越成為威脅我國宏觀經濟與金融安全的主要隱患。

　　在剛剛閉幕的中央經濟工作會議上，決策層在部署2013年的經濟工作時強調：“要高度重視財政金融領域存在的風險隱患，堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線。”

　　國務院辦公廳日前在遞交給全國人大常委會的文件中透露：“審計署將重點摸清相關地方截至2012年年底地方政府性債務的規模、結構及風險變化情況，以及舉債融資中出現的新動向、新情況�！�

　　“4萬億”下的蛋

　　實際上，我國法律一直明令禁止地方政府發行債券，但地方政府為了滿足其政績需求，投資擴張沖動極強，在缺乏足夠財力支撐的情況下，通過各類投融資平臺變相舉債，由此形成了逐步顯性化的債務“黑洞”。

　　追溯起來，與當前我國經濟領域的眾多問題一樣，備受關注的地方債危機，同樣是“4萬億”刺激政策的結果。

　　2008年四季度和2009年，為抵御金融危機的沖擊，中國政府一度實行極其寬松的財政與貨幣政策，導致地方政府投資全面井噴，銀行信貸狂潮大爆發；在經歷隨之而來的調控后，留下了一大堆未完工的項目與巨額債務。

　　資料顯示，2003年，國務院發展研究中心在研究地方債問題時，曾列舉當時地方債務至少達1萬億元以上；2006年，財政部科研所估算我國地方政府債務規模達4萬億元；一直到去年6月，審計署公布全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

　　今年10月，國務院發展研究中心發布的《中國財政金融風險問題研究》一書顯示，截至2010年底，中央政府和地方政府最大口徑下負債總額23.76萬億元，占2010年全年GDP比值為59%，接近國際公認的公共部門負債率的警戒線。

　　地方政府另類舉債

　　按照審計署口徑，在2010年底地方債務余額中，銀行貸款為8.47萬億元，其中大部分為平臺貸款；與此同時，經過銀監會近年來持續的“降舊控新”，目前平臺貸款余額已經大幅下降。

　　然而，在銀行貸款逐步收緊的同時，其他通道紛紛敞開。面對龐大的償債壓力與難以降溫的投資沖動，借道債券和信托等方式，地方政府繼續大手筆借錢，其債務負擔很可能不減反增。

　　2012年以來，為了緩釋地方債風險，監管部門有意識地放開融資平臺發債，使得城投債發行規模劇增。據宏源證券統計，截至2012年12月第一周，城投債累計發行8482億元，同比增長275%；目前存量城投債達到1.47萬億元。

　　與此同時，政信合作再次升溫。中國信托業數據顯示，截至2012年三季末，政信合作類信托余額為3903.5億元，較2012年初激增1366.7億元。與城投債一樣，政信合作逐漸蔓延到縣市級政府。

　　在基層，還有各種龐雜的不合規融資行為。舉例來說，2012年以來，在山東、安徽的部分縣市，地方政府以理財產品的名義，發動當地公務員和教師參與融資，不斷挑戰非法集資的紅線。

　　走向舉債陽光化

　　歷史經驗表明，雖然法律禁止地方政府舉債，但仍然出現了10萬億元地方債；雖然平臺貸款控制住了，其他債務卻趁勢而上；雖然堵死了發債“前門”，后門卻大大敞開。其根源在于，在現有政治體制下，地方政府財政自主權太大，缺乏硬約束。

　　于是，讓地方政府舉債陽光化，建立規范的融資機制，越來越成為各方共識。然而，此舉關乎財政與金融體制的改革，注定是一條漫長的道路。

　　財政部部長謝旭人近日表態稱，2013年要強化地方政府性債務管理，抓緊建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成規范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務。

　　從2011年末開始，國務院批準上海、浙江、廣東和深圳四地開展自行發債試點，朝著地方政府直接舉債邁出重要一步。不過，2012年7月公布的《預算法修正案(草案)》延續了禁止地方政府發債的規定。

　　業內人士認為，在短期內，地方政府自主發債的可能性較小，地方融資平臺仍將是地方政府融資的主要渠道；但是必須將其納入預算監督，公開具體賬目，接受人大與社會公眾的監督。

　　而要想從根本上解決地方債問題，一方面需要改革政績考核體制，抑制地方政府投資沖動，使之擺脫對投資的過度依賴；另一方面則有待于財政體制的進一步理順，合理分配中央與地方之間的財權與事權。