2012年11月28日，“財(cái)經(jīng)年會(huì)2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”在北京舉行。

　　議題三：城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地制度變革實(shí)錄如下：

　　主持人：感謝各位嘉賓的精采發(fā)言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地制度變革即將開始，讓我們掌聲有請(qǐng)主持嘉賓發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心李鐵主任。

　　李鐵：很高興主持這個(gè)論壇，也非常榮幸接受財(cái)經(jīng)雜志的邀請(qǐng)。今年是一個(gè)改革年，最重要議題是我們國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何走。今年5月3號(hào)李克強(qiáng)總經(jīng)理在中歐城鎮(zhèn)化高層論壇，就中歐城鎮(zhèn)化合作發(fā)出明確的信號(hào)，在“十二五”要推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革。城鎮(zhèn)化改革大家直接想一個(gè)問題就是戶籍管理制度改革，其實(shí)不僅僅戶籍制度改革，在中國(guó)國(guó)情條件下，我們戶籍制度管理改革還有一系列制度因素制約。我剛剛財(cái)經(jīng)預(yù)測(cè)發(fā)表一篇文章，在中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨三個(gè)問題，第一是戶籍制度管理改革，第二是土地管理制度改革。城鎮(zhèn)化進(jìn)程在中國(guó)不僅僅伴隨著人口項(xiàng)城市的進(jìn)入，同時(shí)伴隨著土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程在國(guó)外不是問題，因?yàn)樗�是私有化，它是政府、企業(yè)、私有產(chǎn)權(quán)所有者博弈談判的關(guān)系，在中國(guó)不是如此，中國(guó)特殊的所謂公有制度，國(guó)有土地制度和農(nóng)村集體土地所有制，是我們當(dāng)前改革面臨不可逾越一個(gè)障礙。涉及到那些問題大概有以下幾個(gè)方面是我們大家所有在座媒體、各個(gè)方面比較關(guān)注的問題。第一個(gè)，就是我們看現(xiàn)有的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何破解征地問題，征地問題涉及到原有土地交換關(guān)系，到底什么樣的方式來面對(duì)集體土地所有者，他們利益如何保證，通過產(chǎn)權(quán)制度保障，恢復(fù)產(chǎn)權(quán)制度，確定集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)進(jìn)程中的交換，還是我們提高現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，來逐步的緩解這種征地的矛盾。第二個(gè)，所有權(quán)的問題，所謂所有權(quán)的問題涉及到農(nóng)村集體土地確權(quán)，未來明晰土地的產(chǎn)權(quán)，不僅僅包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在征地過程中產(chǎn)權(quán)問題，同時(shí)還要包括在農(nóng)村之間土地流轉(zhuǎn)，特別是宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的問題。第三個(gè)，就是我們城市發(fā)展模式涉及到土地出讓金的問題，已經(jīng)成為尾大不掉的難題，我們城市發(fā)展依賴土地出讓金，確實(shí)面臨嚴(yán)肅制度約束，使我們城市財(cái)政困難面臨非常緊迫的局面。

　　今天我們邀請(qǐng)幾位專家學(xué)者官員共同討論這個(gè)話題。下面掌聲歡迎我們邀請(qǐng)的專家：第一位，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智先生上臺(tái)。第二位，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授、博源基金會(huì)成員周其仁先生。第三位，燕京華僑校長(zhǎng)華生先生。第四位，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎先生。第五位，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然先生。我們把整個(gè)會(huì)議涉及有關(guān)土地管理制度改革，有關(guān)頂層設(shè)計(jì)和地方經(jīng)驗(yàn)如何更好結(jié)合在一起，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化問題進(jìn)行深入的討論。

　　因?yàn)榻裉煸谧�的專家比較多，時(shí)間有限，我們每個(gè)專家發(fā)言時(shí)間，第一次發(fā)言限制在8分鐘。大家很期待者我們政府官員先講還是教授先講，我想今天把次序倒過來，先請(qǐng)中國(guó)人民大學(xué)教授陶然先生先就我們就剛才提出的問題進(jìn)行他的演講。

　　陶然：感謝財(cái)經(jīng)的邀請(qǐng)，李老師讓我先講。

　　我想講一下我們中國(guó)土地制度跟中國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是非常相關(guān)的。大家可以看到地方政府從90年代中后期大規(guī)模建設(shè)開發(fā)區(qū)，工業(yè)開發(fā)區(qū)一般從政府從農(nóng)村那里低價(jià)格征地，然后把土地鋪上基礎(chǔ)設(shè)施，以更低價(jià)格給工業(yè)用地制造業(yè)。跟地方政府談為什么要這樣做，把制造業(yè)吸引過來只能拿到25%增值稅，實(shí)際上要多一點(diǎn)，因?yàn)槲覀冇卸愂辗颠�機(jī)制35%左右，大部分錢被中央拿走為什么這樣做。地方政府會(huì)告訴你，他這樣低價(jià)出讓工業(yè)用地原因，是因?yàn)楸镜刂圃鞓I(yè)沒有發(fā)展，本地服務(wù)業(yè)發(fā)展不起來，服務(wù)業(yè)可以跟地方政府創(chuàng)造營(yíng)業(yè)稅，百分之百歸地方政府。而且服務(wù)業(yè)里面特別是商業(yè)和住宅業(yè)，能夠獲得高額土地出讓金。所以地方政府在財(cái)政最大化過程里面，它是在能夠把制造業(yè)對(duì)于服務(wù)業(yè)這種財(cái)富溢出效應(yīng)可以內(nèi)在化，這個(gè)因?yàn)槲铱紤]到制造業(yè)發(fā)展能夠給服務(wù)業(yè)帶來更多的發(fā)展，帶來更多的收入，所以我才愿意把工業(yè)用地價(jià)格不斷的再進(jìn)一步往下壓。大家可以看到中國(guó)中西部地區(qū)大規(guī)模搞開發(fā)區(qū)，現(xiàn)在價(jià)格一畝地算帳征地和基礎(chǔ)設(shè)施成本，一畝地虧十萬到幾十萬，這樣一個(gè)模式你會(huì)看到地方政府在土地出讓過程是放量供應(yīng)工業(yè)用地，限制少工商住用地，因?yàn)楣�業(yè)用地是全國(guó)性買方市場(chǎng)。工業(yè)用地價(jià)格很便宜，所以就會(huì)有比較大規(guī)模的外匯的累計(jì)，然后央行發(fā)人民幣來對(duì)沖過剩流動(dòng)性，一定到地方限量少供商業(yè)用地的房地產(chǎn)泡沫。在2008年之前玩不錯(cuò)的，開發(fā)商向銀行借錢再還回去，2009年國(guó)際市場(chǎng)不行了，中國(guó)政府采取比較擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策，你會(huì)發(fā)現(xiàn)2009年以后，中國(guó)的工業(yè)用地每年超過增加量超過2008年之前，你甚至看到中國(guó)內(nèi)地每一個(gè)省，貴州每個(gè)縣都搞開發(fā)區(qū)，而且都是殺價(jià)出讓工業(yè)用地，我想只有兩個(gè)原因：第一個(gè)，財(cái)政幻覺，財(cái)政和信貸政策操縱房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重泡沫化，2008年在一線二線城市有房地產(chǎn)泡沫，2009年所有城市都有房地產(chǎn)泡沫，給地方政府財(cái)政幻覺這個(gè)錢我可以還得去。第二個(gè)，所有錢都是央行的錢，還不起以后說，中國(guó)在承擔(dān)2008、2009年之后的回國(guó)。情況不是很樂觀，很多認(rèn)為中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模不是很大，如果看西班牙的財(cái)政，西班牙在房地產(chǎn)危機(jī)之前地方政府財(cái)政負(fù)債比例也不大，當(dāng)房地產(chǎn)泡沫崩盤以后全部成了大問題。還有很多人認(rèn)為中國(guó)居民購買房子，我們付的首付比較高，但是中國(guó)房地產(chǎn)商貸款很多，如果房地產(chǎn)出了問題，整個(gè)經(jīng)濟(jì)會(huì)受到很的的影響。

　　怎么解決這個(gè)問題？房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)存在的情況下，很多學(xué)者支持集體建設(shè)用地要入市，把房地產(chǎn)泡沫降下來。房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)很高，很快集體建設(shè)用地入市會(huì)讓房地產(chǎn)加速崩盤。可以做的方法在城市郊區(qū)、城中村擴(kuò)張里面，政府和農(nóng)民進(jìn)行談判，政府拿走一部分基礎(chǔ)設(shè)施用地，農(nóng)民給他一部分地，我允許你先蓋出租房給農(nóng)民工，我們有兩億農(nóng)民工加上加速，加上城市新近人口4到4.5億人，這個(gè)房子只可以出租，10到15年可以上市轉(zhuǎn)讓。換句話說政府不像以前那樣征地，給農(nóng)民出租。第二個(gè)，中國(guó)工業(yè)用地非常不集約，政府跟制造業(yè)重新談判，我們有2000萬畝制造業(yè)工業(yè)用地，我們?nèi)莘e率提高一倍節(jié)省1000萬畝，每年100萬畝轉(zhuǎn)成商住用地，利用這樣土地出讓金來逐漸的把現(xiàn)在欠債還掉，還為未來基礎(chǔ)設(shè)計(jì)投資融資，大概采取非常小心的措施，讓更多土地集中在商住用地。然后把限購政策去掉，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，解決地方債務(wù)，使農(nóng)民工在城市里面能夠有租得起房，政府給農(nóng)民蓋得出租房抽一點(diǎn)稅，給農(nóng)民工子弟建設(shè)一些公立學(xué)校，進(jìn)行良性循環(huán)。不這么改革，中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)前景是比較悲觀的。

　　李鐵：陶然講的很有意思，為我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)化變革提出很好的方案，而且嚴(yán)格控制在8分鐘之內(nèi)，還得進(jìn)一步鼓勵(lì)。有關(guān)的方案我們還得聽一聽半官方機(jī)構(gòu)怎么評(píng)價(jià)你的想法，黃小虎先生原來在國(guó)土資源部土地規(guī)劃院當(dāng)院長(zhǎng)，現(xiàn)在是土地協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)，我們聽一聽他自己對(duì)征地制度改革，特別是針對(duì)陶然先生一些提議，你我什么自己的想法。

　　黃小虎：土地管理部門探討征地制度改革從90年代就開始，大體90年代末到本世紀(jì)初形成一個(gè)改革的思路，概括四句話：縮小征用范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬安置途徑、完善征地程序。這四句話姑不論是不是完善準(zhǔn)確，但是這四句話到現(xiàn)在為止可以說改革并不順利。十幾年過去了，各地按照這樣四句話做了許多的探索，積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了不少的共識(shí)，應(yīng)當(dāng)說還是取得了很大的進(jìn)展。但是唯獨(dú)對(duì)縮小征地范圍至今達(dá)不成共識(shí)，縮小征地范圍是什么意思呢？就是基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目你可以征地，但是經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目節(jié)不要再征了，不征了也得用地，用誰的？就可以直接使用農(nóng)村集體的建設(shè)用地，也就是說要允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，也就是我們常說要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度。可以說這是征地制度改革的其中應(yīng)有之意。過去有一個(gè)說法，叫做這是一件事情的兩個(gè)方面。達(dá)不成共識(shí)，主要是國(guó)家政府的有關(guān)決策層面不認(rèn)可，我這里要說一下，這個(gè)決策層面不單單是國(guó)土資源部，因?yàn)閲?guó)土資源部它是具體承擔(dān)這件事的，但是它要聽取各方面的意見，一聽意見就來了，投資部門、大的用地戶、各地方政府都反對(duì)，國(guó)土資源部一就猶豫了。各方面不認(rèn)可的關(guān)鍵在哪兒呢？就是縮小了征地范圍，你允許集體土地進(jìn)入了市場(chǎng)，那么政府可以征的地，特別是可賣的地就少了，就會(huì)影響政府的土地財(cái)政和土地金融，這就從根本上觸動(dòng)政府經(jīng)營(yíng)土地的制度，以及它所形成的利益格局。所以思來想去有關(guān)決策層面的結(jié)論就是，這件事大太了，容當(dāng)緩刑先放放吧。

　　我們由此看到征地制度牽出一個(gè)制度，叫做政府經(jīng)營(yíng)土地制度，這兩個(gè)制度是一個(gè)表里的關(guān)系，表面這是一個(gè)征地制度，里子的東西是政府經(jīng)營(yíng)土地制度。達(dá)不成一致，就產(chǎn)生了一個(gè)問題，我們現(xiàn)在的政府經(jīng)營(yíng)土地制度或現(xiàn)在的這套征地制度還能不能繼續(xù)下去，政府經(jīng)營(yíng)土地制度和現(xiàn)行的征地制度是一個(gè)舊的發(fā)展方式一個(gè)部分，有這么幾個(gè)體現(xiàn)：第一，叫做外因擴(kuò)張、粗放發(fā)展。保護(hù)耕地就是保護(hù)我們生命線，講了20多年了，保護(hù)住了嗎？不是我們做這個(gè)工作人不努力，是我們?cè)倥�力也沒有用，因?yàn)槟隳莻�(gè)政府經(jīng)營(yíng)土地他要講成本的，肯定是征地有錢，用存量土地要花錢，而且成本高，所以我們這么些年城市發(fā)展無一例外，全國(guó)城市無一例外，都走了一條外延擴(kuò)張的路子，耕地不可能保護(hù)住，我有這么一個(gè)可能極端的結(jié)論，政府經(jīng)營(yíng)土地如果不改，保護(hù)耕地只不過是一個(gè)空話。第二，就是社會(huì)分配不公，首先倒霉的是農(nóng)民。因?yàn)樯鐣?huì)產(chǎn)品的分配都是以生產(chǎn)條件的分配為前提的，農(nóng)民的生產(chǎn)條件，手里有土地，可是這個(gè)土地不允許他進(jìn)入市場(chǎng)，不能夠自主的去發(fā)展工業(yè)，參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，它在社會(huì)產(chǎn)品分配當(dāng)中就永遠(yuǎn)處在一個(gè)弱勢(shì)的地位上。我們現(xiàn)在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，我看其仁教授前些年有一個(gè)報(bào)告就是3%，農(nóng)民收入財(cái)產(chǎn)性收入只占3%，如果把土地財(cái)產(chǎn)真正進(jìn)入市場(chǎng)以后，那局面可能就有很大的變化。第三，透支未來。土地財(cái)政、土地金融都是透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。第四，政府的行為扭曲和失控。你裁判員下場(chǎng)去踢球當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，這個(gè)市場(chǎng)秩序能規(guī)范嗎？肯定是不透明、不規(guī)范的。正常的市場(chǎng)秩序就不可能建立起來，這里還有其他一些扭曲我就不展開講了。我們可以看看這樣的發(fā)展好還是不好？科學(xué)還是不科學(xué)？我想大家都可以有自己的評(píng)判，這樣的發(fā)展方式恐怕難以為繼。

　　接下來的問題就是改變這種舊的發(fā)展方式的條件是不是具備了？改革的時(shí)機(jī)是不是成熟了？現(xiàn)在經(jīng)過30年的發(fā)展，我們政府的財(cái)力已經(jīng)比較雄厚了，政府截支潛力巨大。我在政府干了小20年體會(huì)非常深，我干了很多事情、花了很多錢，回過頭來看真是沒什么用。第二點(diǎn)，我們經(jīng)過30年的外延擴(kuò)展，城市存量土地集約利用的潛力巨大，如果你把大量的集體建設(shè)用地如果允許它進(jìn)入市場(chǎng)，它也可以得到充分的利用，經(jīng)過就活了，增加彈性，投資消費(fèi)都可以起來。我覺得土地不會(huì)構(gòu)成發(fā)展的根本性的障礙。第三點(diǎn)，中央的指導(dǎo)思想早已經(jīng)明確了，十七屆三中全會(huì)就已經(jīng)提出來，要逐步的構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，在這個(gè)精神的指引下，各地方進(jìn)行了大量的實(shí)驗(yàn)探索，比如說成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、比如說廣東三舊改造的經(jīng)驗(yàn)、比如說北京的50個(gè)城中村改造的經(jīng)驗(yàn)，都已經(jīng)突破了我們現(xiàn)行制度的束縛，呼喚國(guó)家層面的改革盡快出臺(tái)。我認(rèn)為改革的條件已經(jīng)具備、時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，不宜再拖了。

　　最后的問題就是怎么改？我個(gè)人設(shè)想：第一，要改革基礎(chǔ)土地管理和土地經(jīng)營(yíng)集一體的體制。第二，區(qū)別對(duì)待、分步推進(jìn)。第三，制止清理政府土地融資行為。第四，規(guī)范土地出讓金的支出。政府用土地融資，嚴(yán)重來說于法無據(jù)，法律規(guī)定出讓后土地使用權(quán)可以抵押，法律沒有規(guī)定未經(jīng)出讓的土地也可以抵押，按照行政管理法的精神，政府凡是沒有經(jīng)過允許那就是不允許的，我們這些年拿著土地去融資已經(jīng)是很普遍的現(xiàn)象。第五，改革規(guī)劃體制機(jī)制。

　　李鐵：黃小虎提出很多觀點(diǎn)我們需要討論，現(xiàn)有土地制度在現(xiàn)有整個(gè)制度框架下形成，也形成固定利益關(guān)系，這種利益關(guān)系如何確保城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，保證城鎮(zhèn)化得到改善，同時(shí)解決進(jìn)一步發(fā)展一系列的問題，投資增長(zhǎng)的問題、低成本的問題。我們?cè)谶@個(gè)環(huán)境下如何在現(xiàn)有制度上做地域性調(diào)整，如何在這種基礎(chǔ)上進(jìn)行土地制度改革，我想華生是不是有很多自己的想法，請(qǐng)您來談一談。

　　華生：剛才李鐵介紹黃理事長(zhǎng)是半官方機(jī)構(gòu)，聽完了基本上知道為什么我們土地市場(chǎng)會(huì)亂成這個(gè)樣子。現(xiàn)在講土地制度要改革，我覺得這個(gè)沒有問題，現(xiàn)在主要的問題是在于怎么改，就跟我們股市一樣，這一年來改了不少，未進(jìn)門有人拉住我，你還談土地，說的股市已經(jīng)沒命了。我說現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)講了改革是最大的紅利，要看改革也是最大的救市，土地市場(chǎng)也是這樣的。但是究竟怎么改？我想我們坐在臺(tái)面的人可能觀點(diǎn)都不太一致。我個(gè)人的理解，我今天講城市化和土地制度，這兩件事情確實(shí)是緊密關(guān)聯(lián)的，從一點(diǎn)意義上來說，城市化的核心就是土地，城市化就是農(nóng)民進(jìn)城換了一個(gè)地方去住，就是換了一塊土地去住，所以我覺得這是本質(zhì)。我們這些年搞成今天這個(gè)樣子，中國(guó)的土地制度城市化當(dāng)中最大的問題是什么，我覺得這個(gè)是要問問半官方包括官方，還沒有來更高官方的機(jī)構(gòu)。最大的問題是我們?nèi)丝诔鞘谢�和土地城市化的脫�?jié)，為什么脫節(jié)呢？跟我們這些年來推行建設(shè)用地增減掛鉤是直接相關(guān)，因?yàn)槟阒辉谕恋厣献鑫恼拢瑨煦^上沒有問題。幾年前我就說我們不是拿土地跟土地掛鉤，而是拿土地和農(nóng)民進(jìn)城取得戶籍落戶掛鉤，同樣是我們這個(gè)體制它就會(huì)產(chǎn)生完全不同的結(jié)果。因?yàn)槲覀儾荒苊撾x現(xiàn)在我們整個(gè)經(jīng)濟(jì)政治跟政府的狀況來談問題，所以這是我第一個(gè)觀點(diǎn)，我覺得研究的問題首先要看到什么是它的主要問題，然后對(duì)癥下藥的藥方是什么。

　　第二，剛才黃理事長(zhǎng)也講到我們中央文件也有很多，縮小征地范圍，只有公益性才能征地，這個(gè)事情可以另外討論。假定這個(gè)話是對(duì)的，也是可以做的，那么它暗含土地財(cái)政現(xiàn)在就要立即結(jié)束。因?yàn)榧热恢徽鞴�益性土地那是要賠錢的，沒有土地可招拍掛，這樣提出來的問題要結(jié)束現(xiàn)在的土地財(cái)政，這是一個(gè)大問題。但是我看我們的各個(gè)方面并沒有做這個(gè)準(zhǔn)備，沒有做這個(gè)準(zhǔn)備的時(shí)候講縮小征地范圍，講只做公益性的征地，基本上就是空話。空話、大話、套話在其他領(lǐng)域還可以混混，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是不好混的，因?yàn)轳R上它就要兌現(xiàn)。我覺得如果是想有這方面的想法，第一，要處理就是土地財(cái)政，土地財(cái)政如果取消會(huì)帶來那些問題、用什么樣機(jī)制替代這是才研究的問題，我們?cè)僦v一百年縮小征地范圍，基本上我看沒用。

　　最后一點(diǎn)，我們現(xiàn)在改革坐在臺(tái)上的人分歧就很多，最根本不要走偏一個(gè)方向，包括媒體上現(xiàn)在流行的觀點(diǎn)，我個(gè)人是不贊成的。就是我們土地制度改革的主要的受益主體究竟是誰？我認(rèn)為土地制度改革方向如果正確，如果能夠取得實(shí)際效果，關(guān)緊是要明確土地制度改革受益的主體應(yīng)該是宜居城市的外來人口，因?yàn)樗麄兪浅鞘谢�的主力軍，其中首先是農(nóng)民工和他們的家屬，土地制度改革不是給城中村和城郊已經(jīng)很好的農(nóng)民繼續(xù)錦上添花，土地制度改革也不是給我們開發(fā)商回到2005年之前沒有招拍掛自己可以到處去拿地、到處公關(guān)，成為開發(fā)商的盛宴，也不是土地改革的目的。土地制度改革也不是城市各界精英在城郊的別墅官員取得合法產(chǎn)權(quán)證，以及進(jìn)一步多搞莊園。土地制度改革受益主題必須是農(nóng)民工和家屬，抓住這條主線一定不會(huì)出問題，偏離這條主線一定會(huì)出大問題。

　　李鐵：華生提出非常現(xiàn)實(shí)的問題，就是土地制度改革究竟為了誰，以往土地制度改革城鎮(zhèn)居民偏多，很多人理解為政府。剛才小虎和華生都在強(qiáng)調(diào)，土地制度改革涉及到方方面面利益，而政府在制定這項(xiàng)政策中有很多因素，我們下面請(qǐng)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智先生，就有關(guān)方面問題談一下他自己的看法。

　　胡存智：由于時(shí)間關(guān)系我就想說三點(diǎn)意見：

　　第一點(diǎn)，關(guān)于現(xiàn)行土地管理制度的問題。我認(rèn)為現(xiàn)行的土地管理制度基本上是符合中國(guó)的國(guó)情的，無論是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上，現(xiàn)行土地管理制度有力的支撐了改革開放30年整個(gè)這“三化”的進(jìn)程，在“三化”進(jìn)程中有今天這樣的發(fā)展成果和基本上順利的這么發(fā)展的進(jìn)程，這個(gè)過程里邊應(yīng)該說得益于現(xiàn)在個(gè)土地制度。當(dāng)然不是說土地制度沒有問題。現(xiàn)行制度管理制度大體上歸納起來可以用五計(jì)劃表述一下：以耕地保護(hù)為目標(biāo)，以用途管制為核心，以有償市場(chǎng)也皆是市場(chǎng)化配置作用方向，以產(chǎn)權(quán)管理作為基礎(chǔ)，這樣的制度從目前來看是順應(yīng)了整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的方向。盡管在實(shí)踐過程中優(yōu)缺點(diǎn)，確實(shí)也有剛才專家說的一些現(xiàn)象，這是有的，但是畢竟為保障農(nóng)民的權(quán)益，保護(hù)耕地和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從大的形式整體來看也保障了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，所以應(yīng)該說土地在這里面能發(fā)揮作用，這應(yīng)該是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。從這一點(diǎn)上來看，從歷史發(fā)展的觀點(diǎn)來看，以及從整個(gè)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，有30年的高速發(fā)展，應(yīng)該說這種發(fā)展是建立在堅(jiān)實(shí)可靠的土地基礎(chǔ)之上，這是我的第一個(gè)觀點(diǎn)。

　　第二點(diǎn)，今天我們主要的議題是說在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地管理制度改革的問題。歸納起來說，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中從發(fā)展的目標(biāo)和存在的問題來看，可以從土地上概括成幾個(gè)方面，因?yàn)槌擎?zhèn)化進(jìn)程中涉及的需要改革的制度很多，如果從土地上看我認(rèn)為主要是四個(gè)方面：第一個(gè)，跟城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和布局相關(guān)的土地管理制度改革的問題。當(dāng)前中國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，用什么樣的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略來進(jìn)行發(fā)展，以及形成什么樣的城鎮(zhèn)化布局，這是當(dāng)前一個(gè)非常重要需要考慮的問題。十八大的報(bào)告也提出來，要優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)的格局，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，建設(shè)美麗家園。其中就有很重要的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局的問題，這是第一個(gè)方面。這里面關(guān)系到大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鎮(zhèn)的布局、美麗家園的建設(shè)、生產(chǎn)生活和生態(tài)空間的合理安排，這些都與土地管理制度密切相關(guān)，因此在這方面也要根據(jù)這些要求土地管理制度作出適應(yīng)的改革和變化。第二個(gè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中發(fā)展的質(zhì)量和水平問題。剛才專家也談到這個(gè)問題，就是人口城鎮(zhèn)化的問題、土地城鎮(zhèn)化的問題，這實(shí)際上是城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在的一個(gè)本質(zhì)的要求。確實(shí)也關(guān)系到土地制度改革的問題，比如說城市用地?cái)U(kuò)張的過快，而人口沒有及時(shí)的能夠跟進(jìn)，能夠在城市里面落戶，或者享受城市里邊各種公共服務(wù)，這顯然這是一種人地關(guān)系的問題。同時(shí)由于人口沒有能夠及時(shí)進(jìn)行城鎮(zhèn)化沒有落地，必然帶來土地是否集約節(jié)約利用的問題，實(shí)際上這些問題在土地上看來并不是很困難解決。比如說地用多了，人口城鎮(zhèn)化速度加快，公共服務(wù)體系加速堅(jiān)決，土地的集約節(jié)約程度就會(huì)提升。同時(shí)也關(guān)系到正式的運(yùn)行效率，關(guān)系到市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的配置方式等等問題。第三個(gè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的土地利益的分享問題。這次我們城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)展的目的是什么，目的就是使全體人民的生活都好起來，能夠享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的繁榮，共享這個(gè)繁榮。不僅是城里人要享受，農(nóng)民也要享受。反過來也一樣，也不僅是說農(nóng)民要享受，城里人不能享受，因?yàn)橥恋氐臐q價(jià)、土地的增值還是要?dú)w公、歸國(guó)有，這一點(diǎn)是我們憲法原則和經(jīng)濟(jì)學(xué)原理所確定的。既然要享受利益分享的問題，這里面涉及到土地增值收益怎么更多向農(nóng)民傾斜，增加農(nóng)民增值收益，來共享城市化帶來的繁榮，同時(shí)還有一個(gè)怎么解決好集體土地也在這個(gè)過程中能夠更好的發(fā)揮它的作用。第四個(gè)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要切實(shí)保護(hù)各方的土地權(quán)益，把我們公民社會(huì)各方面的財(cái)產(chǎn)牢固建立在地權(quán)穩(wěn)固基礎(chǔ)上，地權(quán)不是穩(wěn)固或者得不到保障，上面附著物像房屋都不是穩(wěn)固，這些權(quán)益都要保護(hù)，不僅農(nóng)民土地權(quán)益得到保護(hù)，各方土地權(quán)益都應(yīng)該得到保護(hù)。

　　第三點(diǎn)，我們要進(jìn)行什么樣土地制度的改革：第一個(gè)，對(duì)現(xiàn)行土地用途管理制度進(jìn)行深化完善，使得我們可以更好的按照國(guó)家確定主體功能區(qū)規(guī)劃，以及生態(tài)文明建設(shè)的需要建設(shè)美好家園，為生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間留下足夠的余地，形成協(xié)調(diào)搭配美麗的宜居城市和鄉(xiāng)村。第二個(gè)，對(duì)土地集約節(jié)約用地制度、有償使用制度或者市場(chǎng)中經(jīng)常說到土地的資產(chǎn)、資本管理的制度，以及大家議論比較多的涉及到土地財(cái)政的，就是土地的價(jià)稅費(fèi)的制度體系進(jìn)行協(xié)調(diào)改革，不僅是稅的改革，還涉及到價(jià)格稅費(fèi)的改革。第三個(gè)，相應(yīng)進(jìn)行土地空間轉(zhuǎn)換征地制度的改革和集體建設(shè)用地制度改革。第四個(gè)，加快土地權(quán)益保護(hù)，進(jìn)行土地登記、土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)這樣的制度改革。我想我就簡(jiǎn)單把制度改革歸納成四個(gè)方面。在這里我想強(qiáng)調(diào)一句，土地管理制度的改革，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)涉及方方面面的事情，絕對(duì)不是畢其功于一役，用一個(gè)簡(jiǎn)單的制度把城鎮(zhèn)化諸多問題解決，我們按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)土地制度改革。

　　李鐵：胡部長(zhǎng)剛才雖然是個(gè)人觀點(diǎn)，但是做了一個(gè)非常官方的詮釋，對(duì)當(dāng)前土地制度改革提出很多的看法。畢竟土地制度改革確實(shí)牽一發(fā)而動(dòng)全身。土地制度改革從頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)做了很多工作，在實(shí)踐中確實(shí)從成都、重慶、天津都做了很多很好的探索。周其仁教授在土地制度問題上進(jìn)行大量、深入、細(xì)致調(diào)查研究，我們傾聽一下周其仁先生對(duì)這些問題的看法。

　　周其仁：剛才各位講了很多好的意見，從經(jīng)驗(yàn)上看中國(guó)的脈絡(luò)還是蠻清楚的，就是經(jīng)濟(jì)自由一增加，城鎮(zhèn)化就加速了。過去我們制度是一個(gè)劃地為牢的體制，城鄉(xiāng)之間不同的產(chǎn)業(yè)、不同的地方也包括城市之間都是不能輕易動(dòng)的，這種不能動(dòng)的體制有嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力。改革以后增加經(jīng)濟(jì)自由，增加經(jīng)濟(jì)自由人是很靈的，所謂人往高處走，往較高收入分享努力，這樣城鎮(zhèn)化從不到20%，到去年有有51%多，這個(gè)脈絡(luò)很清楚。新的問題是什么？就是經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展在不同的方面不平衡，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)自由要靠權(quán)力來規(guī)范它，因?yàn)槟悴荒苷f一個(gè)自由去妨礙其他人的自由，那就要打起來，這個(gè)社會(huì)就會(huì)麻煩。但是不同的資產(chǎn)權(quán)力規(guī)范難度不一樣，人身上資產(chǎn)比較容易規(guī)范，我打工能力和人力資本背起來可以走，那里收入高就到哪里去，中國(guó)幾億人從低收入?yún)^(qū)往較高收入?yún)^(qū)移動(dòng)，也提高整個(gè)國(guó)民的收入。但其他資產(chǎn)像今天討論的土地資產(chǎn)要麻煩的多，不能背起來就走，它有很大的未知性。兩個(gè)禮拜前我去的貴州湄潭，湄潭有7萬人在外面打工，在家里都有地，有宅基地、承保地、山林都有的，但是他沒有辦法把地背起來就到北京、上海、廣東。如果背起來城市化當(dāng)中土地問題好解決，背那里往那里一放，自己住一塊，再賣一塊，日子好過了。人移動(dòng)容易，土地移動(dòng)難，土地資產(chǎn)確定比較困難。這兩個(gè)東西不匹配，人動(dòng)流動(dòng)性和土地配置靈活性之間有沖突。

　　中國(guó)土地制度是半行政半市場(chǎng)，行政權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力過渡轉(zhuǎn)型時(shí)期一種混合。土地現(xiàn)在不能說沒有市場(chǎng)，1987、1988年深圳開始土地拍賣，對(duì)我們國(guó)家土地資源配置起到巨大作用。問題是問題，成就是成就，沒有當(dāng)時(shí)這么一拍，完全是靠劃撥，高興給誰就給誰，中國(guó)沒有今天的成績(jī)。但是什么地可以拍賣進(jìn)入市場(chǎng)。這個(gè)口子很小，第一，必須是國(guó)有土地，國(guó)有土地哪兒來的？從農(nóng)民那里拿來的、征來的，征這個(gè)字很了不得，不能講價(jià)錢，他是強(qiáng)制的，志在必得，一劃圈就要拿過來，補(bǔ)償是政府定，補(bǔ)償怎么付政府這方面執(zhí)行，從政治角度是高度強(qiáng)制、高度政府主導(dǎo)，資源拿到政府手里，有一個(gè)市場(chǎng)可以拍。城鎮(zhèn)化漲的很快，好的位置土地價(jià)格漲的非常高，這樣帶來非常普遍經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)，就是我們多征一些地，多儲(chǔ)備一些地，不斷往市場(chǎng)賣，財(cái)政也很好、金融也很好、發(fā)展也很好。

　　這個(gè)事情跟另外一個(gè)層面發(fā)生沖突，國(guó)有土地、集體土地都是農(nóng)民的地，農(nóng)民說你地拿國(guó)防基地大家就說算了。農(nóng)民看到你拿去賣那么高的價(jià)錢，農(nóng)民慢慢也醒了，他也開始懂這個(gè)東西，所以摩擦就在這個(gè)地方發(fā)生。這條路怎么走出來，我想強(qiáng)調(diào)土地改革不是為改革土地而改土地，要跟整個(gè)城鎮(zhèn)化配合起來，跟人口流動(dòng)重新集聚有一個(gè)很好的配合，這是我們這個(gè)事情很好出發(fā)點(diǎn)。怎么配合？高度行政化土地配置，跟人較大自由流動(dòng)，我的看法現(xiàn)在很難配合的好，因?yàn)槿说牧鲃?dòng)很大程度，人不講級(jí)別，你珠三角如果收入相對(duì)比較高，到哪里有親戚朋友和老鄉(xiāng)給我指一條路我就去了。可是行政主導(dǎo)土地制度是講行政級(jí)別的，我們土地拍賣從香港學(xué)來，可是香港就是一個(gè)城市政府，大陸這里是中央省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，每級(jí)政府現(xiàn)在都有一個(gè)半市場(chǎng)化土地沖動(dòng)，這個(gè)對(duì)于土地資源的配置現(xiàn)在形成的矛盾是非常的大。所以你怎么改呢？讓我想去過去中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)，過去我們糧食就是這樣的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)民種的糧食不能賣，政府定一個(gè)價(jià)再賣。那個(gè)體制搞的糧食怎么搞也不夠吃，改的時(shí)候到底怎么改？一個(gè)農(nóng)村的改革包產(chǎn)到戶，生產(chǎn)積極性提高了，非常重要、非常艱難改統(tǒng)購統(tǒng)銷糧食制度，統(tǒng)購統(tǒng)銷保護(hù)了城市、工業(yè)、軍隊(duì)，所有糧食靠統(tǒng)購統(tǒng)銷維持著，這個(gè)軌一天就拆掉，口號(hào)可以很激進(jìn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)就亂套了，就找一個(gè)適合中國(guó)情況漸進(jìn)改革辦法。在研究當(dāng)中發(fā)現(xiàn)兩個(gè)東西可以挖，第一，高度行政化一定種糧食，有些地方不適合種相等，種經(jīng)濟(jì)作物收入高，能不能用經(jīng)濟(jì)作物收入的錢交貨幣稅。這是從地方調(diào)查吸收為全國(guó)改革政策一個(gè)辦法，使剛性制度增加一點(diǎn)彈性。第二，在國(guó)家規(guī)定的非要收上來糧食保我們城市供應(yīng)、保大城市供應(yīng)、保軍隊(duì)糧食數(shù)額之外，增加生產(chǎn)糧食可以市場(chǎng)賣，雙軌，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷改革基本上這兩個(gè)地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上走出來。讓一軌穩(wěn)住，一軌發(fā)展，實(shí)際成熟再并軌再完成糧食市場(chǎng)化。當(dāng)然土地問題比糧食問題復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)價(jià)值和利益也復(fù)雜。

　　但是現(xiàn)在第一位問題不是收縮征地范圍，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化要用地的，如果只懂征地又收縮，那么經(jīng)濟(jì)怎么辦，可是更重要除了征地有沒有別的辦法配置土地資源，這也是我們對(duì)重慶、成都改革經(jīng)驗(yàn)非常有興趣，那些經(jīng)驗(yàn)講起來很多，非常重要經(jīng)過努力可以探索出一條路，把原來土地交給政府再去賣，變成一個(gè)新的軌道，可以不要通過征地也經(jīng)過一系列的規(guī)劃和規(guī)范，把它納入市場(chǎng)交易的范圍內(nèi)。城市和工業(yè)用地，除了國(guó)家征地、賣地這條途徑，還有另外一條途徑獲得土地資源，這是我們認(rèn)為地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有價(jià)值的地方。當(dāng)然你看成都、重慶市場(chǎng)軌道還是一個(gè)初期的階段，發(fā)育不成熟，有的還依附于在原來行政主導(dǎo)的歸置下，必須土地騰出來先到地方政府定價(jià)。里頭也有一個(gè)新的評(píng)價(jià)，直接把資源公開拍賣的市場(chǎng)，在較大范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，定價(jià)，評(píng)價(jià)相對(duì)稀缺性。這樣走至少我們?cè)谶@些地方做了觀察的，我覺得有一點(diǎn)信息，就是只要有一個(gè)路可以慢慢走出來，有可能把大難題，讓土地資源配置，跟人口流動(dòng)資金能夠協(xié)調(diào)好一點(diǎn)。關(guān)鍵是地方實(shí)踐的東西不可能是完美的，你要去批評(píng)都可以批評(píng)，批評(píng)也是對(duì)地方很好的幫助。我覺得在北京制定政策、研究制度變化，應(yīng)該充分吸取地層變革的理由，不能完全靠我們頂層設(shè)計(jì)，就關(guān)起門來應(yīng)該怎么樣、最好怎么樣、最理想的方式怎么樣。應(yīng)該找到中國(guó)什么樣的道路走得出來，不完善能不能做一點(diǎn)修正能不能變成立法規(guī)矩，超過地方全國(guó)性起作用的制度。十八大已經(jīng)圍繞這個(gè)難題做了很多嘗試，應(yīng)該在里頭吸取這個(gè)經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)橹袊?guó)的問題確實(shí)大，而且復(fù)雜，完全靠我們想象那樣是最好的，這個(gè)也有意義。更有意義在實(shí)踐中把道路走出來。

　　李鐵：第一輪發(fā)言都結(jié)束了，這里頭確實(shí)代表很多不同的觀點(diǎn)，有的是代表政府的立場(chǎng)，當(dāng)然了也是希望來推進(jìn)改革，無論地方實(shí)踐，還是在中央頂層設(shè)計(jì)，都是政府在操作，我們沒有辦法把土地像大包干直接還原給個(gè)人，還原給個(gè)人這些事情很可能一發(fā)不可收拾。

　　下一輪給在座聽眾們提一個(gè)要求，如果有問題可以遞條子給我，咱們沒有時(shí)間站起來尋找每一個(gè)人發(fā)言，你們針對(duì)哪一個(gè)專家或者政府官員有問題可以提出來，我可以轉(zhuǎn)達(dá)，我后邊要留出10分鐘時(shí)間給大家提問題。現(xiàn)在我對(duì)專家講我提出一些問題。第一個(gè)問題提給華生，華生對(duì)官方政策經(jīng)常持批評(píng)態(tài)度，批評(píng)態(tài)度有很多建設(shè)性的立場(chǎng)，我剛才特別注意到華生您說要給外來農(nóng)民工在土地政策上，解決外來農(nóng)民工生存問題實(shí)現(xiàn)一條土地改革的路徑，你用兩分鐘的時(shí)間說，這個(gè)路徑有一些什么具體化的設(shè)想嗎？

　　華生：兩分鐘可能不行，兩小時(shí)可能也不夠，所以我覺得我就講不了了。確實(shí)這一年多主要做這個(gè)題目研究，我覺得現(xiàn)在最重要?jiǎng)偛耪f的，就是我們主導(dǎo)思路是什么，我們現(xiàn)在主導(dǎo)思路我的感覺主要增加農(nóng)民收益的口號(hào)下，實(shí)際上是給城中村和城郊農(nóng)民主要給他們謀利益，同時(shí)也是給開發(fā)商謀利益。如果沿著這條路，我們所謂城市化、新型城市化，來實(shí)現(xiàn)今后20年設(shè)想基本上要落空。關(guān)鍵是主導(dǎo)思想，包括十八大報(bào)告說要增加農(nóng)民分享的比例，說實(shí)話我是沒學(xué)懂，我不知道怎么分享，我們城郊分四套房是不是增加六套房是不是就是分享，這個(gè)分享對(duì)城鎮(zhèn)化推進(jìn)有多大作用，如果不是這樣設(shè)置什么樣的機(jī)制分享，我也沒看到包括國(guó)土部相關(guān)部門在這些方面提出一些什么意見，這些方面我們可以找時(shí)間慢慢探討。我想強(qiáng)調(diào)如果我們思路僅僅在權(quán)力下面，實(shí)際上把利益向一部分人傾斜。舉個(gè)例子，政府招拍掛之前那就是市場(chǎng)化的，開發(fā)商自己找到一個(gè)農(nóng)村，然后把地方干部搞定，然后就搞一下土地，我們是不是回到那樣的情況，那個(gè)恐怕不是我們希望的。現(xiàn)在不要再改革的口號(hào)下面結(jié)果搞出更差的東西來，那就不行。

　　李鐵：華生回答的問題倒不想土地制度改革，像收入分配制度改革，收入分配制度解決財(cái)產(chǎn)收益傾向的時(shí)候，可能更多考慮華生的建議，怎么把土地增值收益偏向于更遠(yuǎn)郊的農(nóng)村。我知道重慶實(shí)踐過程中，對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)村有過一些考慮，通過地票把遠(yuǎn)郊土地怎么樣進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)到城里使遠(yuǎn)郊本來得不到級(jí)差地租收益的農(nóng)民，可以在這個(gè)過程中分享這方面利益，小虎你對(duì)重慶改革的事情應(yīng)該有所了解吧？你對(duì)這個(gè)事情怎么看？重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革。

　　黃小虎：我很贊成剛才其仁教授的意見，就是在地方實(shí)踐不會(huì)十全十美，它有很多問題，包括剛才華生發(fā)言里批評(píng)增減掛鉤，我覺得如果你從地方操作層面來看，確實(shí)存在著混亂，但是你要從一個(gè)長(zhǎng)的時(shí)間段來看，歷史的趨勢(shì)必然是城鎮(zhèn)化的發(fā)展以后，農(nóng)村集體建設(shè)用地要減少，城市建設(shè)用地要增加。我理解國(guó)土部出臺(tái)政策的本意是這么一個(gè)本意，當(dāng)然具體操作是不是完善，底下怎么弄，底下為什么把它走偏了，跟我們現(xiàn)行制度有關(guān)系，到底下主要是為了弄目標(biāo)，政府目標(biāo)想辦法把農(nóng)村地拿到手弄指標(biāo)，而且強(qiáng)迫上樓這些問題都出來了，這些問題是客觀存在的。總的趨勢(shì)還是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)該減少，我們現(xiàn)在空心村非常的多。

　　重慶地票我不是特別了解，剛才你也說了它對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民盤活他的土地資產(chǎn)、增加他分享城市化進(jìn)程還是起到一定作用。因?yàn)槌墙嫁r(nóng)民不太愿意賣，因?yàn)樗�的地價(jià)高，反而偏遠(yuǎn)地區(qū)愿意把地票拿去交易。

　　陶然：針對(duì)華老師和黃老師稍微說一點(diǎn)，大量人口住在城中村或者集體宿舍，怎么解決他們住房，一是政府提供保障性住房，二是允許城郊農(nóng)民蓋。我們現(xiàn)在最大的問題，很明顯地方政府商住用地限供，使得城郊農(nóng)民價(jià)格要的很高。另外一種做法，我們作為地方保障性住房，目前體制下我看不到地方政府有積極性花這個(gè)錢，雖然中央不斷有壓制，所以我們要做通過市場(chǎng)來提供，政府不僅不用花錢，還可以收稅，這個(gè)也許是一個(gè)好的方向。

　　第二個(gè)，關(guān)于增加掛鉤的問題，我們農(nóng)村里面城中村有很多宅基地占地比較大、比較浪費(fèi)，也很多人已經(jīng)出去了，哪些人在城市里面也沒有辦法定居下來。但是我們之所以出臺(tái)這個(gè)政策，是因?yàn)槲覀儑?guó)家有一個(gè)嚴(yán)格耕地保護(hù)政策，就是說城市占一分耕地，農(nóng)村減少一分耕地。農(nóng)村增加耕地不光是拆宅基地，還有一種農(nóng)地整理，這樣也可以增加農(nóng)村耕地，農(nóng)地整理有很大的潛力，有很多農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施邊邊角角碎地做好，當(dāng)然我不是說墳地，農(nóng)地整理有很大的潛力，農(nóng)地整理增加新的耕地，也可以創(chuàng)造指標(biāo)。在中國(guó)2006年進(jìn)行稅費(fèi)改革，地方政府投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施積極性下降，不能收費(fèi)就不搞了。中央和上級(jí)政府投了大量水利設(shè)施，水利設(shè)施就不能運(yùn)轉(zhuǎn)了。如果農(nóng)地整理形成耕地遮抵建設(shè)用地之，地方政府把農(nóng)地整理好，農(nóng)村不僅新增耕地，解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和給城市創(chuàng)造建設(shè)用地指標(biāo)的一個(gè)方法。

　　李鐵：你提的問題涉及到產(chǎn)權(quán)和同權(quán)，到底政府操作雙軌制怎么走。我注意到周其仁講的觀點(diǎn)雙軌制，雙軌制是非常好的設(shè)想，我想可能對(duì)胡部長(zhǎng)應(yīng)該有所啟發(fā)，我們頂層設(shè)計(jì)者盡管國(guó)土資源部在當(dāng)前土地制度改革過程中，你認(rèn)為哪一塊做的比較符合雙軌制思路的？

　　胡存智：我也贊同周其仁教授對(duì)改革步驟和路徑的選擇。在十七屆三中全會(huì)決議做出來以后，各方面其實(shí)也是在按照這個(gè)路在走，一方面保持現(xiàn)在的制度的穩(wěn)定性，以及發(fā)揮它的合理作用。另一方面，也是看到它的不足和缺陷，并且按照大家所指出來的缺陷在哪兒，朝著這個(gè)方向在走，也是分步驟的走。比如說重慶的模式、成都的模式，包括目前還有一些批評(píng)的增減掛鉤的模式，實(shí)際上都是這種方式的體現(xiàn)。比如說重慶的模式開始設(shè)計(jì)的時(shí)候就有過一個(gè)想法，就是讓農(nóng)民帶著地票進(jìn)城，就是要解決土地資產(chǎn)效益怎么發(fā)揮的地方，區(qū)位很差的地方，怎么把提前潛在的價(jià)值釋放出來。所以我覺得這些成功的經(jīng)驗(yàn)都是很好的，給下一步的改革提供很和的參考，所以我對(duì)這些改革的試點(diǎn)方式都是比較贊成。作為政府部門在試點(diǎn)上面我們也有基本的操作要求，既要積極，也要穩(wěn)妥，要充分的論證，同時(shí)還要試點(diǎn)，通過試點(diǎn)再進(jìn)行示范，最后再推開，最后才能達(dá)到目的。因?yàn)橥恋貑栴}土地制度改革比較復(fù)雜，往往牽一發(fā)動(dòng)全身，牽扯各方面利益比較多，所以在這個(gè)問題上我們提出來積極穩(wěn)妥進(jìn)行改革，而且針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中的問題，系統(tǒng)的考慮、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)解決。

　　李鐵：當(dāng)然我特別先謝謝胡部長(zhǎng)，我倒是特別想問一下，雙軌制成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌掛鉤包括確權(quán)算不算雙軌制的內(nèi)容，你覺得你雙軌制具體的路線明確一下應(yīng)該是什么？

　　周其仁：這個(gè)叫不叫雙軌制流行語言來定，現(xiàn)在怎么叫我沒有意見。我現(xiàn)在比較看重地方的實(shí)驗(yàn)，成都就是有兩個(gè)問題，一是動(dòng)土地之前基礎(chǔ)工作做好就是確權(quán)，政府的權(quán)威把土地邊界劃清楚地確權(quán)不能確到集體，要確到戶，使用權(quán)包括轉(zhuǎn)讓權(quán)確定到戶，這個(gè)工作成都做的非常扎實(shí)，前后花了三年時(shí)間。第二個(gè)，確權(quán)之后，特別是流轉(zhuǎn)權(quán)，交易平臺(tái)不能太地方，要放到一個(gè)較大市場(chǎng)平臺(tái)上來發(fā)現(xiàn)價(jià)格，這是整個(gè)地方實(shí)驗(yàn)當(dāng)中，所謂開一個(gè)軌也好，一個(gè)新的支點(diǎn)，不用行政權(quán)，剛才講1988年資源配置走了一部分市場(chǎng)化成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)阋惨�吸收進(jìn)來，不能有權(quán)想賣給誰賣給誰，我要發(fā)現(xiàn)價(jià)格，成都、重慶都有產(chǎn)權(quán)交易中心，成都有5萬畝地票完成交易，剛才胡部長(zhǎng)講農(nóng)民可以帶著地票進(jìn)城，地背不進(jìn)來，老家那塊地我復(fù)墾為農(nóng)地，原來老家蓋房子的權(quán)力抽出來，放在重慶交易平臺(tái)定一個(gè)價(jià)，有人買一個(gè)價(jià)再找地方落地，這個(gè)資源配置方式改變劃地為牢資源配置方式。地方是兩條，一條是確權(quán)，確權(quán)要到戶到農(nóng)民，而且給他轉(zhuǎn)讓權(quán)一定要轉(zhuǎn)讓，他也可以不轉(zhuǎn)讓這是第一個(gè)支點(diǎn)。第二個(gè)支點(diǎn)，一定要有一個(gè)市場(chǎng)，資源不放到市場(chǎng)評(píng)價(jià)，現(xiàn)在土地差價(jià)各地差非常大，農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)沒有那么大，白菜、糧食全國(guó)價(jià)有全國(guó)價(jià)格形成機(jī)制。土地是高度地方化，對(duì)資源配置從經(jīng)濟(jì)原理來看是不太合理的，地方實(shí)際上最重要是兩條。確權(quán)不要小看，不單單是經(jīng)濟(jì)改革，是社會(huì)改革，劃定政府什么事情可以做，什么事情不可以做。拿地太容易會(huì)導(dǎo)致土地的低效率配置，拿地困難你才必須有一個(gè)拿過來用比原來用的更合理，你才拿得動(dòng)，這就是市場(chǎng)機(jī)制。所以基于權(quán)力、基于自愿、基于相對(duì)價(jià)格配置土地資源，我們看成都這條路非常艱難，但是也可以走得過來。

　　李鐵：咱們討論問題的一個(gè)方面，我們要換一個(gè)話題，別都在農(nóng)地確權(quán)、掛鉤這些問題上討論，這是一個(gè)方面。現(xiàn)在還得看另一方面，我們都知道土地垢病很重要就是征地土地，土地出讓金是萬惡之首，很多城市發(fā)展預(yù)期，無論城投債、貸款和地方債，還款預(yù)期都是土地出讓金，如果離開土地出讓金很多城市沒有辦法生存，這是當(dāng)前制定改革需要化解非常的問題，很多地方提出房產(chǎn)稅等等。在座我想先提問華生，你對(duì)這件事的化解你有什么想法，因?yàn)槊撞唤鉀Q地方政府這方面的利益問題，你去談那件事恐怕很難去解決？

　　華生：在土地制度改革當(dāng)中，這一點(diǎn)我倒是贊成其仁的意見，成都和重慶地票的模式，相對(duì)來說是在正確方向上走了一步，但是需要研究的是這個(gè)制度能不能走得通，今天在這兒不能展開，我個(gè)人初步研究可能走不通，需要設(shè)計(jì)更好機(jī)制替代它。我們大家可能最大的共識(shí)在有一點(diǎn)上，就是土地財(cái)政恐怕不能搞下去，政府當(dāng)商人拍賣土地搞土地財(cái)政，這個(gè)模式不改，我們土地制度上所有改革都走不來，現(xiàn)在這也是對(duì)新一屆政府一個(gè)考驗(yàn)，就跟反腐敗是一個(gè)道理。政府首先對(duì)自己開一刀，下面的刀才能全好開，所以我個(gè)人覺得現(xiàn)在首要的是政府要積極研究替代土地財(cái)政的辦法，就是不能夠這么搞下去，不能拿別人地再來拍賣，這個(gè)模式是走不下去。這個(gè)模式不是必然的，在2005年以前沒有土地招標(biāo)掛，改革開放也有20年做的也很好，并不是說缺了這一塊就不能過日子。而且我們看到靠土地收入地方政府不是最窮的政府，都是最富的地方，說明這不是根本問題。

　　李鐵：這個(gè)問題回答非常有意思，黃小虎積極發(fā)言。

　　黃小虎：放開土地市場(chǎng)以后，如果其他的措施不跟上，可能會(huì)出現(xiàn)華生所擔(dān)心那種情況，比如說像北京50個(gè)城中村改造，一下子一夜暴富，又產(chǎn)生新的分配不公。怎么解決這個(gè)問題呢？放開土地市場(chǎng)的同時(shí)，征收土地財(cái)產(chǎn)稅，存量土地征，財(cái)產(chǎn)稅年年征，經(jīng)過評(píng)估，這樣的話政府對(duì)增量土地的依賴就可以逐漸轉(zhuǎn)移到存量的土地依賴，經(jīng)濟(jì)活了以后其他方面稅收也會(huì)多。包括宅基地，宅基地原則上也要征財(cái)產(chǎn)稅，但是對(duì)于農(nóng)民在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)可以免征，你市民去買房子不要限制人家，你可以去買，但是你買了你就要年年交財(cái)產(chǎn)稅，超占的部分應(yīng)該是累進(jìn)的，超占的部分稅率更高。

　　李鐵：聽聽胡部長(zhǎng)談?wù)勥@個(gè)問題，地方政府對(duì)國(guó)土資源部壓力是非常大的，你怎么看待這個(gè)問題，簡(jiǎn)要回答？

　　胡存智：首先大家都談到土地財(cái)政問題，實(shí)際上對(duì)關(guān)于土地財(cái)政這些說法，還應(yīng)該進(jìn)一步深入的研究，如果說通過土地交換把地價(jià)款認(rèn)為是土地財(cái)政的話，那么從土地收稅，同樣交給政府財(cái)政算什么財(cái)政，這個(gè)問題應(yīng)該從更大更高的層面系統(tǒng)的考慮這個(gè)問題，跟整個(gè)財(cái)稅體制的設(shè)計(jì)和整個(gè)安排要結(jié)合在一起考慮。按照市場(chǎng)化方向走，絕不僅僅是說就對(duì)現(xiàn)行的制度斷然否定，或者是不加條件給予肯定，這都不可取。剛才我說過這個(gè)制度支撐30年的高速發(fā)展，有它的合理性，并不是說它沒有缺點(diǎn)，這是大家都看到了，所以專家們?cè)谡劦竭@個(gè)問題的時(shí)候，我是同意的，它是有缺點(diǎn)的。只不過在現(xiàn)行機(jī)制運(yùn)行下，仍然有一定的作用和向前推進(jìn)改善的地方，我們輕易的說這個(gè)事情就應(yīng)該廢棄或者不可行，甚至從道德高度來批判它，我覺得都不可取，我們應(yīng)該肯定它的積極意義的同時(shí)，看到它的不足，然后價(jià)格改革。這個(gè)制度開始設(shè)計(jì)的時(shí)候，就是按照市場(chǎng)化方向走的，大家談到招拍掛制度帶來的一些負(fù)面的作用是有的，但是招拍掛制度它在中國(guó)國(guó)情下很好的抑制腐敗的問題，從源頭建立懲罰體系也是功不可沒。因此對(duì)這個(gè)問題要全面系統(tǒng)深刻的分析，既不條件加以肯定，也不是說一概抹煞，而是要改革、要完善。

　　李鐵：周其仁你對(duì)這個(gè)問題怎么看？

　　周其仁：現(xiàn)實(shí)就是現(xiàn)實(shí)，改革方向要非常明確，這一點(diǎn)我同意，這是一個(gè)憲法問題，政府用強(qiáng)制力得到的資源進(jìn)市場(chǎng)，這個(gè)從憲法準(zhǔn)則上是不可以的，它會(huì)根本歪曲這個(gè)社會(huì)、國(guó)家、公民、市場(chǎng)之間的關(guān)系，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中非常原則性的問題，這一條要明確。這么多地方政府進(jìn)入土地財(cái)政這是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題，怎么收要有步驟。一是財(cái)產(chǎn)稅作為替代，現(xiàn)在僅僅在兩個(gè)城市做替代，應(yīng)該擴(kuò)大這個(gè)試點(diǎn)范圍，增加強(qiáng)度。第二，剛才講的，如果要收縮這一軌，要把另一軌大概弄清楚，另一軌不起來之前，這軌收縮很難收的下來。倒過來講市場(chǎng)那一軌能起來、能明確，拿地去賣軌道就應(yīng)該定量減、定期減，不減下來不光是資源配置效率的問題，會(huì)影響到收入分配，會(huì)影響社會(huì)公正。

　　李鐵：剛才看了大家遞的條子，有些和本次討論無關(guān)，還有一些在座無論在座都給了解答，關(guān)于重慶、成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本經(jīng)驗(yàn)的判斷。今天下午我們討論到此結(jié)束，我覺得我們?cè)谧�所有專家和官員，都提出了很好的想法，也讓大家對(duì)十八大以后未來可能進(jìn)行的改革，至少從專家、學(xué)者、政府部門的角度有一個(gè)比較大致的了解，靠這么一個(gè)短短座談會(huì)能達(dá)到一個(gè)什么樣效果，恐怕還做不到。不管怎么樣，在座各位應(yīng)該對(duì)臺(tái)上各位專家官員表示衷心的感謝。

　　主持人：議題三到此結(jié)束，謝謝大家。