圖為《財經》雜志2012年第29期封面

　　中國的抉擇

　　中共十八大鞏固了執政黨權力的有序更替，平穩過渡符合舉國期望，也為黨內民主的進一步推進奠定了新的基礎

　　中共十年一次的最高權力交接完成。十八大選舉出的205名中共第十八屆中央委員會委員、171名中央候補委員、130名紀律檢查委員會委員，構成黨的核心權力機關，他們將深刻影響中國的未來。

　　然而，比選擇權力接棒者更難的，是抉擇如何運用這些權力。當下的中國，諸多權力的邊界需要被厘清，彼此間也需要制衡，這是經濟體制、政治體制、社會管理體制等一切體制改革的關鍵。

　　進一步厘清市場與政府的邊界，是進一步發展的迫切要求。中共十八大報告提出“要全面深化經濟體制改革”，而且明確指出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”，深中當前改革之肯綮。

　　中國改革開放的核心經驗表現為政府放權于市場，形成了如今繁榮的市場。也因為放權不徹底，這個市場仍呈不完善狀態。誠如經濟學家吳敬璉所言，“中國現行的經濟體制實際上是一種既包括新的市場經濟因素，又包括舊的命令經濟或稱統制經濟，既可以前進到較為完善的市場經濟，也可以退回到統制經濟的過渡性體制�！�

　　故未來中國經濟體制改革的核心任務是發揮市場在資源配置中的基礎性作用，讓政府成為提供公共產品的服務型政府。但是這需要政治體制改革的支撐。

　　政改的目的，當在于改變權力不受約束的現狀，建立權力制約和平衡機制。政改的路徑，其一在于建立法治，落實憲法和法律，維護司法審判的獨立。唯有以法治社會為目標，方可實現中國政治體制與經濟體制的平穩接軌。其二在于推動黨內民主，同時擴大人民民主。權為民所用，是人民的根本重托。

　　——編者

　　中共十八大鞏固了執政黨權力的有序更替，平穩過渡符合舉國期望，也為黨內民主的進一步推進奠定了新的基礎

　　權力有序更替

　　□本刊記者 舒泰峰/文

　　初冬的北京氣溫驟降，中國共產黨以一場舉世矚目的黨代會將中國政治氣氛推向一個多年未見的熱度，也完成了自身領導意志新的凝聚和張揚。

　　11月15日中午，中共新任總書記、中共中央軍委主席習近平和他的政治局常委“同事們”在人民大會堂東大廳集體亮相，向中外媒體記者宣布“接過歷史接力棒”。中共中央新一屆領導機構正是在這一天舉行的中共十八屆中央委員會第一次全體會議中選舉產生的。此前一天，中共十八次全國代表大會閉幕。

　　此前，205名中共第十八屆中央委員會委員、171名中央候補委員、130名紀律檢查委員會委員構成黨的核心權力機關，將深刻影響中國未來。

　　習近平總書記在講話中說，胡錦濤及上一屆政治局常委帶頭退出黨中央領導崗位，體現了崇高品德和高風亮節。“我們向他們致以崇高的敬意�！�

　　至此，中共十年一次的最高權力更替完成。

　　91年前，在嘉興南湖一艘游船上，中共一大13位代表選舉陳獨秀、李達、張國燾組成中央局，是為中共最高領導機構之濫觴。當時全國黨員共50余人。

　　91年后，中共最高領導機構已形成全國代表大會、中央委員會、中央政治局、政治局常委會四級領導體制，其產生機制日漸規范。

　　這一方面是為了因應中國共產黨的快速發展——截至2011年底，中共黨員總數達8260.2萬名，為當年的165萬倍；另一方面也折射出中國政治發展的軌跡——權力有序更替，逐步走向民主透明，是政治文明演進的必然要求。

　　2011年7月1日，在慶祝中國共產黨成立90周年大會上，時任總書記胡錦濤總結改革開放以來的政治成就，其中一條是“廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，確保了國家政權機關和領導人員有序更替”。十八大，胡錦濤的“全退”，進一步確立了有序更替新規范。

　　中委推選規則

　　人事組織準備工作在大會一年多以前就由大會籌備小組進行操盤

　　在馬克思關于無產階級政黨的理論中，黨被賦予了高度內斂的特征。鮮明的綱領、嚴密的組織、嚴格的紀律、統一的行動，這些要素如同內在基因一樣決定了后來所有馬克思主義政黨結構模式的基本傾向。

　　經歷了90余年歷程的中共仍然保留著這些特征，特別是嚴密的組織性在五年一次的全國黨代會上表現突出。

　　改革開放以來，中共全國代表大會一般每五年舉行一次，由中央委員會召集。從1977年的十二大算起，黨代會的召開時間集中于9月、10月和11月。其中，9月兩次，10月三次，11月有兩次。11月分別是十六大和十八大，召開時間同為11月8日。這兩次會議同時也是進入新世紀以來中共最高領導層新老更替的關鍵會議。

　　按照中共黨章規定，黨的全國代表會議的職權是：討論和決定重大問題；調整和增選中央委員會、中央紀律檢查委員會的部分成員。十八大，由2270名全國黨代表選舉產生新一屆中央委員會和中央紀律檢查委員會，簡稱“兩委”。

　　中共全國代表大會的選舉辦法是一個不斷豐富的過程。自新中國成立后，尤以中共八大和十三大為標志，黨代會的選舉規則逐漸走向嚴密。

　　1956年的中共八大是新中國建立后第一次全國代表大會，距七大時隔11年之久�！鞍舜笄�，在戰爭年代的特殊情況下，黨代表及中央委員候選名單由各地黨委推選或提名。中央政治局委員人選，也是由當時領導層核心決定�！敝醒朦h校資深黨建專家葉篤初說，八大對黨代會的選舉制度進行了重大改革——提名確立了“由下而上，由上而下”的選舉方針，同時在正式選舉之前增加了預選程序。

　　具體做法是，先由各代表團提出一個名單，然后中央集合起來，由政治局同各代表團團長、副團長制定一個預選名單，然后發下去，各代表團進行預選，而后再由政治局集合起來制定一個向大會提出的正式候選人名單，之后進行等額選舉。在候選人提名問題上，毛澤東甚至建議大家選一些犯過錯誤的同志。

　　此后經歷次黨代會的完善，“兩委”候選人提名規則漸趨豐實。根據十七大的經驗，人事組織準備工作在大會一年多以前就由大會籌備小組進行操盤——對新一屆的中委和中紀委委員人選進行民主推薦、組織考察和醞釀提名。

　　大會籌備小組分組織組(人事組)和秘書組，因考察對象均為省部級大員，故小組由政治局常委會直接領導。

　　十八大亦如此。根據新華社報道，按照中央統一部署，從2011年7月到2012年6月，中央先后派出59個考察組，分赴31個省區市和130個中央國家機關、中央金融機構、在京中央企業進行考察；中央軍委派出九個考察組分赴全軍和武警部隊各大單位進行考察；之后根據需要又對個別人選進行補充考察。

　　按照中央對“兩委”的總體要求和“兩委”人選個人素質要求，考察工作堅持五湖四海、任人唯賢，同時堅持正確的用人導向，把政治標準放在首位，全面考察干部的德、能、勤、績、廉。

　　2011年下半年以來，中央政治局常委會先后召開11次會議，專題聽取各考察組匯報。在此基礎上，研究提出了“兩委”人選建議名單。

　　在此過程中，也結合了“自下而上”的推薦環節。中央黨校教授蔡霞介紹，十八大前， 2012年上半年考察組將全校教授級以上人士全部召集起來，對十八大中央委員和候補委員進行提名，各自推薦認為合適的人員。不過推薦名單并未公布。

　　候選人預備人選在各個地區和單位有一個大致的數額分配，比如中央黨校是兩人到三人，而國家行政學院只有一個名額。國家行政學院教授竹立家說，因只有一個名額，一般來說，大家都會推薦學院黨委書記。

　　美國布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心研究主任李成觀察到，自十五屆中央委員會以來，地區代表制成為“強有力”的政治慣例，即每個省級行政單位有兩名中央委員會正式委員的席位，通常由省委書記及省長擔任。除少數幾個例外情況，過去三屆中央委員會委員在地區間分配名額相同。雖然省級領導干部以后可能會升職到中央政府或者調動到其他省份，但是這種分配規則在中央委員會選舉期間會嚴格執行。

　　差額選舉擴大

　　一位干部要想進入新的中央領導集體，需要獲得相當程度的共識，不再是老領導“指定”那么簡單

　　中央委員會候選人名單最后由政治局常委會提出。

　　十八大前，中央政治局常委會先后召開十一次會議——比十七大時多了兩次，專題聽取各考察組的匯報，在此基礎上，研究提出“兩委”候選人建議名單。這相當于黨內民主的前移，而此過程之漫長亦反映出，一位干部要想進入新的中央領導集體，需要獲得相當程度的共識，不再是老領導“指定”那么簡單。

　　中央委員預選規則經八大確立后，跨越政治運動年代，到1987年中共十三大上再邁出重要一步——第一次提出了“差額選舉”的選舉方式。

　　十三大修改的黨章寫明：“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉。”十三大上，中央委員候選人預選差額是5%，候補委員候選人預選差額為12%。

　　此后幾次黨代會均沿用了差額選舉的辦法。十六大，中央委員預選候選人208名，實選198名，差額10名，差額比例為5.1%。十七大，差額比例擴大到8%以上：提名中央委員會人選221名，應選204名，差額比例8.3%。

　　此次十八大，差額比例進一步擴大到9%以上：提名中央委員會人選224名，應選205名，差額比例9.3%。

　　據了解，差額選舉發生在預選環節，正式選舉時仍為等額。差額選舉有不成文的“常規”，如差男不差女，差“熟”不差“生”，差“多”不差“少”，意在多保留女性、新生代和少數民族名額。

　　四級組織架構

　　代表團之上是主席團，這是一個關鍵的組織中樞

　　這一系列選舉規則需要組織機構落實。在多次代表大會實踐經驗的基礎上，形成了代表小組、代表團、主席團、主席團常務委員會四個黨代會組織架構。

　　代表團通常以地區及大的界別、部門如軍隊、中央直屬機關等劃分，如十七大38個代表團由31個省、自治區、直轄市的代表團以及中直機關代表團、中央國家機關代表團、中央企業系統代表團、中央金融系統代表團、解放軍代表團、武警部隊代表團和臺灣省籍黨員代表團等組成。

　　代表團之下，按地區和行業還繼續分成若干個小組。代表團之上則是主席團，由大會前一天的預備會議選舉產生。這是一個關鍵的組織中樞，負責主持大會，各項程序的起承轉合由此發起。

　　主席團制的正式確立始于中共十二大，其實質指向是集體領導、集體工作、集體負責的精神，亦體現出黨內協商的政治運作方式。

　　十八大主席團成員247名，包括政治局委員和各個代表團的團長、中共元老及前政治局常委等，亦包括少數基層優秀黨員代表。其成員構成體現歷史、現在與未來的搭配，亦折射出未來政治權力結構的光譜。十八大主席團成員半數以上(126名)當選為十七屆中央委員，占新當選中委61%。

　　主席團的任務是保證會議召開，溝通上下，會議形成結果由各團長召開團組會議落實。中央政治局提出的“兩委”建議名單，也是通過主席團交由各代表團醞釀。醞釀的過程帶有一定“拉票”色彩。如某個單位中委加候補中委的名額是兩個到三個，醞釀期間，與會的該單位的代表可以在代表團里向其他代表介紹該單位的候選人，為其爭取選票。

　　主席團負責主持大會，但因人數多而不便捷。于是，在此基礎上產生了主席團常務委員會，作為主席團的核心。按慣例，其成員主要由在任的政治局委員、已退休的中共元老以及中央書記處書記組成。

　　主席團常務委員會會議的次數，視情形機動調整。當候選人名單在代表討論過程中出現重大問題時，主席團常委會便臨時研究，并向大會主席團提出解決方案。一般而言，很少會出現意外。

　　當醞釀結果出來后，主席團常委會負責提出正式候選人的建議名單，提交大會主席團通過。

　　在黨代會的嚴密組織架構中，大會秘書處全面負責會務工作，職責重大。其秘書長一般由分管黨務同時為書記處書記的政治局常委擔任，十五大、十六大秘書長均是胡錦濤、十七大秘書長是曾慶紅、十八大秘書長是習近平。副秘書長一般有四位，往往由中組部部長、政法委書記、中宣部部長、中央辦公廳主任組成，他們一般也同時為書記處書記。十八大秘書處副秘書長縮減為三位，分別是中宣部部長劉云山、中組部部長李源潮和中央辦公廳主任栗戰書。

　　按照以往結果，大會的秘書長和副秘書長有多人被選為政治局常委，故被認為是觀察中共新一屆最高領導人“新面孔”的“風向標”。

　　鄧小平開啟有序更替

　　鄧小平成為第二代領導核心之后，在破解領導職務終身制上做出了重要突破

　　按照中共黨章規定，黨的中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會總書記，由中央委員會全體會議選舉產生。

　　國家行政學院教授許耀桐總結，在中共90余年歷史中，黨的領導人產生方式大體有八種，即：因業績和聲望顯赫，獲推舉和選任，比如一大推舉陳獨秀為總書記；由共產國際授意認可，經黨代表選舉產生，如1927年黨的“八七會議”上瞿秋白在共產國際代表的推薦下取代陳獨秀成為中共新領導人；依據提出的“政見”競爭，由民主選舉產生，如遵義會議確立毛澤東在紅軍和黨中央的領導地位；實行領導終身制，并由個人指定接班人——毛澤東本人從“七大”開始一直到“十大”連續擔任了黨的中央委員會主席；采取斷然措施，獲得軍隊支持——華國鋒在軍隊支持下粉碎四人幫；通過黨內革命元老和中央政治局成員協商提名，經由全國黨代會選舉確定——1981年鄧小平等人推薦由胡耀邦接任中央委員會主席，后改稱為總書記；遵守兩屆任期年限，以利于推出新的領導人——1997年，胡錦濤接替江澤民任中共總書記；實行民主推薦程序，根據黨內“民意”提名中央政治局成員——十七大開啟的新規則。

　　曾多次參加中共黨代會工作的葉篤初認為，最高權力有序更替已經成為中共領導人權力交接的基本形態。

　　與有序更替相對應的是領導職務終身制——這是國際共運史上一直沒有解決好的問題。破解這個問題的最初動議出現在中共八大召開前夕，當時在北戴河召開的黨的一次領導層會議上，毛澤東曾表示不再當下一屆國家主席，并談到考慮不再當黨的主席。

　　在黨史專家看來，中共八大做出的發揚黨內民主、推進新老更替的制度安排，可被視為中共破解領導人終身制問題的最初嘗試。

　　據中央黨校原副校長龔育之回憶，1957年4月30日，毛澤東在第12次最高國務會議上又提出在二屆人大時辭去國家主席之職：“瑞士有七人委員會，總統是輪流當的，我們幾年輪一次總可以，采取逐步脫身政策。”但是由于此后中國政局的丕變，毛澤東的設想成為空中樓閣，他本人也終于黨主席任上。

　　鄧小平成為第二代領導核心之后，在破解領導職務終身制上做出了重要突破。1980年1月16日，鄧小平在中共中央召集的干部會議上講道：“老同志的最主要的任務，第一位的任務，是提拔年紀比較輕的干部。別的事情搞差一點，這件事情搞好了，我們見馬克思還可以交得了賬，否則是交不了賬的�！�

　　當年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的重要報告，提出對現行制度存在的黨政不分、干部領導職務終身制等弊端，必須進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革。他還提出要建立退休制度。

　　這年的9月10日，鄧小平、李先念、陳云等人率先垂范，在五屆全國人大三次會議上辭去國務院副總理的職務。

　　1982年1月13日，在中共中央政治局召開的擴大會議上，鄧小平進一步強調解決干部新老更替問題的重要性，把它提到了關系黨和國家生死存亡的程度。他指出：“讓老人、病人擋住比較年輕、有干勁、有能力的人的路，不只是四個現代化沒有希望，甚至于要涉及亡黨亡國的問題。”其后，中共中央頒布《關于建立老干部退休制度的決定》，對老干部離休、退休的年齡作出規定。

　　在鄧小平和陳云等老人的推動下，1982年黨的十二大在干部的新老更替上取得重大進展。全會選出348位中央委員和中央候補委員，其中新選進中央委員會的有211人，占總數的60.6%，三分之二以上年齡在60歲以下，其中就包括江澤民、李鵬、李瑞環等中共第三代主要領導人。其時40歲的胡錦濤任甘肅省建委副主任，當選為中央候補委員。

　　也是在中共十二大上，決定黨中央不再設主席，只設總書記。這在葉篤初看來是重大變化，“主席制很厲害，主席有最終決定權，而總書記制是受制約的。”

　　作為領導干部職務終身制到退休制的過渡，十二大根據新黨章的規定，選舉出中央顧問委員會委員172人。鄧小平被選舉為第一屆中央顧問委員會主任。

　　“大體來說，十二大以后就朝著相對有序、民主集中制的原則進行了。”葉篤初說：“所以，現在的有序，其實是從鄧小平那里開頭的。”

　　鄧小平踐行了自己的諾言。1987年，他不再進入中共十三屆中央委員會，只保留軍委主席一職，用他自己的話來說，叫做“半退”。1989年11月，中共十三屆五中全會對鄧小平辭去軍委主席的請求進行表決，同意了鄧小平辭職的請求。鄧小平在85歲高齡實現“全退”。

　　1992年，歷時兩屆的中顧委，在十四大上撤銷。

　　十七大開啟民主推薦

　　　這是一次新的突破，就是在政治局的產生當中引進了民主推薦制

　　2002年的十六大是中共最高領導人有序交接中重要的一章。這次會議上，江澤民和其他五位政治局常委，離開中央政治局和中央委員會。與此同時，以胡錦濤為總書記的新一代中共中央領導集體走上前臺，開始全面主持中央工作。

　　龔育之評價道，“黨的最高領導層的正�；�、規范化、體制化的新老更替是十六大的一項重大貢獻，應當載入中共史冊。”雖未明文規定，但十六大在事實上確立了“到點退休制”，嚴守“七上八下”的年齡要求。另一方面，也確立了最高領導人連任不超過兩屆的“有限任期制”規則。

　　年齡的規范是有序更替的一個重要環節。李成統計，基于中共的政策法規，某一層級以上的領導干部不得超過一定的年齡限制。例如，在2007年的中共十七大上，所有出生于1940年以前的中央委員會委員全部退休。省級領導干部(省委書記和省長)，65歲以上不留任；副省級領導干部，63歲以上不留任。

　　以十八大前的省級領導干部為例，除了由政治局委員兼任的三位直轄市市委書記以外，其余領導干部皆在65歲以下�；�于中共的條例和規范，政治局委員退休年齡更長一些，一般為72歲。

　　此外，在政治局委員的選舉中，候選人的任職履歷是一個重要的參考標準，比如是否擔任過兩個省的省委書記，或者既擔任過中央正部級單位一把手，又有地方省委書記崗位上的歷練等。

　　2007年中共十七大上，又實現了一次新的突破，那就是在政治局的產生當中引進了民主推薦制。透過官方的公開報道，外界得以看到一次政治局的產生機制。

　　十七大之前，中共中央在6月25日召開了黨員領導干部會議，就可新提名為中央政治局組成人員預備人選進行民主推薦。參加會議的十六屆中央委員、中央候補委員和有關負責人400余人，每人都領到了一張推薦票。這是一張橘紅色的民主推薦票。票頁正面寫著“可新提名為十七屆中央政治局組成人員預備人選的民主推薦票”。

　　打開推薦票，是一個按姓氏筆畫排列的近200人的名單，他們都是符合中央確定的可新提名為十七屆中央政治局組成人員預備人選條件的63周歲以下正部長級干部和軍隊正大軍區職干部，供與會人士推薦時參考。

　　新華社的報道說，為了搞好可新提名為中央政治局組成人員預備人選民主推薦工作，中央政治局常委會和中央政治局先后召開會議。

　　據報道，胡錦濤親自主持會議，他指出，黨中央決定進行這次民主推薦意義重大。

　　投票推薦環節的設置，使中央政治局組成人員預備人選具有了較好基礎。民主推薦之后，中共中央就新一屆中央領導機構的組成方案反復進行醞釀，多次聽取意見。在此基礎上，根據民主推薦結果、組織考察情況、本人廉潔自律情況和班子結構需要，提出新一屆中央領導機構人選建議名單。

　　2007年9月27日，中央政治局常委會研究同意了新一屆中央領導機構人選建議名單。10月8日，中央政治局會議審議通過了這份名單，決定提請黨的十七屆一中全會和中央紀委第一次全體會議分別進行選舉、通過、決定。10月22日，黨的第十七屆中央委員會召開第一次全體會議，選舉產生了新一屆中央領導機構。在新進入中央政治局的9位成員中，6位60歲以下，其中4位是上世紀50年代出生；在新進入中央政治局常委會的四位成員中，兩位是上世紀50年代出生。

　　國家行政學院教授許耀桐總結歷史的經驗教訓后認為，中共十七大開啟的民主推薦順應時代潮流，可沿此路徑繼續推進。下一步應增加競爭性的選舉環節，在選舉前可由候選人發表各自政見，闡明施政理念，以加強選舉的有效性。

　　中共最高權力從革命年代和建國初的無序交接，到鄧小平打破領導人終身制，再至后來的有序更替，這是中國政治走向現代化曲折而必然的路徑。中共十八大鞏固了這一路徑，平穩過渡符合舉國期望，也為黨內民主的進一步推進奠定了新的基礎。

　　【作者：《財經》記者 舒泰峰 】

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