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浙商銀行
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賈康等專家探討誰來阻止地方債濫發

http://www.sina.com.cn  2012年10月09日 02:59  國際金融報微博

  ■ 本期嘉賓:

  賈 康 財政部財政科學研究所所長

  錢軍輝 上海交通大學安泰經濟與管理學院經濟系副教授

  湯明旺 安邦咨詢研究員

  編者按:

  作為年內最后一個啟動自行發債的試點地區,深圳市將于10月12日在銀行間債券市場招標發行27億元地方政府債券。8月底以來,上海、廣東、浙江已經相繼完成了自行發債工作。

  地方債的密集發行反映出地方政府融資需求的迫切性,而這樣的沖動就要追溯到三季度以來,多個城市陸續出臺的“穩增長”的地方政策,以及9月初國家發改委推出的多項投資規劃。

  從中央和地方“穩增長”的角度來看,大規模的投資具有一定的必然性。因此,問題的關鍵在于如何落實這些刺激計劃,地方政府是否有如此大的資金實力落實這些刺激計劃?地方債是否就是解決地方政府投資資金困局的“萬能藥方”?

  話題一

  地方財政能否負擔

  9月初,國家發改委發布25個城市軌道交通、13個公路建設、10個市政類、7個港口、航道項目、1個能源管道工程和3個企業借用境外商業貸款等多個基礎設施項目集中獲批的信息,業內專家估計投資規模超過1萬億元,除個別項目2年完成外,大多數項目少則4至5年,多則8年。資金來源是最大的問題,中央財政雖然有大量的盈余,但在基建投資項目中,中央配套資金占比不足15%,絕大部分資金需要地方政府來承擔。

  此外,7月以來,四川、天津、貴州、廣東、山西、重慶等多個省市推出萬億投資規劃,據不完全統計,今年7月至9月這3個月內,全國11個省市地方政府出臺的投資規劃總額就已高達20萬億元。地方財政是否真有能力承擔上述大規模的投資?

  湯明旺:從現實的情況來看,地方政府目前的財政狀況很難應對如此大規模的投資。一方面,GDP和財政收入兩者增速雙雙下滑削弱了政府財力。

  根據國家統計局的數據,今年上半年我國GDP同比增長7.8%,其中第二季度增長7.6%,增速三年來首次跌破8%。財政方面,上半年全國財政收入63795億元,同比增長12.2%,增幅同比回落19個百分點。其中,中央財政收入31819億元,同比增長10%;地方本級收入31976億元,同比增長14.4%。

  具體就地方政府推出的刺激計劃來看,情況也不容樂觀。長沙市推出了8292億元大規模投資,2011年全年當地的地方財政總收入只有668.11億元;將投資3萬億元發展旅游文化產業的貴州省,2011年的財政收入只有1330億元;再看云南,其“三個一百”重點項目的投資規模超過1.5萬億元,但云南全省2011年財政總收入只有2258.2億元�?梢�,要落實大規模投資,地方面臨相當大的資金缺口。

  另一方面,肩上不小的債務負擔也制約著地方政府大規模投資的行動。來自審計署此前的數據顯示,截至2010年底,全國地方政府性債務余額10.7萬億元。地方政府債務陸續進入償還期,對不少地方財力都是挑戰。

  賈康:地方政府的債務結構中,有接近20%的市級地方政府和3%的縣級政府,負債率超過100%。但這并不代表地方政府就會變成“小希臘”,如果地方政府發展戰略合理,即使負債率高一點,風險也可控。對于某地方政府融資平臺,關鍵在于漸進地進行風險防控,進行平滑替代。

  目前,中國已經積累了10.7萬億元的地方債存量。今年上半年,中國GDP增長率為7.8%,按債務存量來說,一定要控制低于7%的增長率,地方債的風險就不會擴大。

  在目前的經濟環境下,通過鼓勵地方政府加大投資力度,從而達到經濟維穩的目的,顯然具有一定的階段合理性。但是,地方政府大規模投資,需要分清輕重緩急,對具體投資項目,進行甄別核實,防止重復建設、產能過剩等現象卷土重來。

  錢軍輝:地方政府目前的財政狀況比較糟糕。全國地方債務大約有10萬億元,其中絕大部分為地方融資平臺貸款,這幾年還是償債高峰期。因此要撬動大規模投資,必須用某種方式獲得新的融資。

  話題二

  誰來約束地方發債

  中國人民銀行行長周小川在最新一期《中國金融》雜志發表文章,對地方政府發行地方債表達了自己作為央行行長的一些觀點。其主要觀點是,地方債應主要出售給當地居民,以構成對地方債的約束,對這樣的約束機制您如何看?

  錢軍輝:周小川的講話觸及地方債的核心問題:誰來約束和監督地方發債?在“維穩”邏輯下,所有地方債其實都隱含了國家擔保,實質上都是中國主權債。因此,融資成本很低。對地方執政者來說,借債有百利而無一害:借來很便宜的資金,做出很容易的政績,而風險全由后人和全國納稅人承擔。

  那么,誰來阻止地方債的濫發?當然,不認為把地方債賣給當地居民就能阻止地方債濫發。當地民眾不是專業投資者,沒有能力獲得關鍵信息,而且他們對地方政府也缺乏有效的監督和約束渠道。

  相比而言,銀行和機構投資者更有能力去約束和監督地方政府,雖然這種制約也并非完美。

  目前中國主要的銀行都已完成上市,眾多城商行也在謀求上市。上市的銀行會越來越多地去實踐股東利益最大化,因此會越來越少地受地方政府左右。利率市場化,更強化了這一趨勢。最終樂見的結果是,銀行和機構投資者來選擇經濟上“劃算”的建設項目,市場來監督地方政府。

  湯明旺:這是一種探索的思路。當地居民對本地政府項目投資更熟悉,可以全面了解投資風險,從而決定買與不買;而且當地居民可實地對投資項目、資金運用投向進行有效監督。此外,即使某地地方債出現風險,也僅限于一個地區、一定范圍內的居民購買者,影響可控。

  不過,當前地方政府往往只管借債,而且因為任期關系,償債責任主體并不明確。只有從源頭上改變當前的“唯GDP”的政績觀,避免各種“形象工程”、“政績工程”上馬,才能有效降低地方債務風險。對于地方債運作本身,則應更多地借助市場手段。

  話題三

  資金難題靠啥解決

  地方政府的投資資金來源包括三部分,地方政府納入財政預算的資本性開支,占地方預算內收入約12%;地方政府土地出讓中扣除拆遷補償和國有企業安置后的結余,用于基建的支出,占總土地出讓收入約40%;地方政府投資項目的經營性現金流入。很明顯,土地出讓收入是地方政府極為重要的建設資金來源。

  然而,8月29日,國家財政部部長謝旭人在全國人大常委會上作報告時指出,今年前7個月,我國國有土地使用權出讓收入13490億元,下降27.1%。此外,前8個月,包括北京、上海、深圳、杭州在內的十大城市土地出讓金收入僅為1649億元,同比下降52%;財政收入累計同比增速從年初的17.3%降至14.1%。

  在收入縮減的情況下,地方政府要負擔大規模的投資只能向外融資,哪些融資方式能夠在副作用小的情況下解決地方政府面臨的資金問題?

  錢軍輝:目前可行的融資渠道無非有三種:地方融資平臺貸款、地方政府債券和城投債券。其中銀行對地方融資平臺的貸款是目前為止最主要的,能占到總融資的90%以上。在當前的國情下,平臺貸和城投債仍然應當是首選。

  湯明旺:從目前的情況來看,地方政府能夠從銀行信貸、地方債券、信托、企業債等多種渠道獲得資金。

  具體來說,雖然銀行貸款當前面臨一些困難,但仍然是地方融資的首選,因為這一渠道所能獲得的資金相當可觀。因此,需要做好地方融資平臺的文章,可考慮針對重大項目(如公路、鐵路等基建項目)或者國家鼓勵的某些重大產業(如新能源等戰略新興產業等)成立專項融資平臺,以獲得銀行支持。

  而地方債的作用也不可小視。據中國債券信息網統計,截至今年9月17日,地方政府債券招標已有10期,發行總金額達2211億元,超過去年全年額度。另外,國家發改委鼓勵地方開展項目收益債。

  地方也可以關注企業債的最新動向,這種方式有望成為支持重大項目落地的抓手。此前,有國家發改委人士透露,在今年經濟增速下行較快的背景下,企業債將在兩個方面有所突破:一是審批程序將更加有效率;二是企業債規模有可能加大,非百強縣或也能拿到發債資格。

  相關消息稱,今年企業債發行將進一步向重要產業項目傾斜,國家發改委已按照債券資金投資的領域,將今年企業債申報分為綠色通道、重點支持和正常審批三類。其中,綠色通道類項目將即報即審、簡化程序、盡快發行;重點支持類項目將分類排隊、加快審核;正常審核類項目則視為普通類別對待。保障性安居工程和重大在建續建項目等多被列入綠色通道之中;而中小企業集合債、關系民生的農產品流通基礎設施和城市基礎設施項目等往往在重點支持之列。

  此外,融資租賃也可以成為地方基建項目融資的一種方式。此前蘇州和鄭州等城市部分軌道交通就采用了這種方式。以蘇州為例,當地政府和中石油昆侖金融租賃公司今年6月達成了戰略合作協議,后者將針對蘇州軌道交通、城市燃氣水務等重大基礎設施項目和電子信息等蘇州優勢產業為市政府提供總額不超過100億元的融資租賃服務。

  話題四

  如何控制償付風險

  如果加上10月12日深圳市發行的27億元地方債,8月底以來,發行的地方債規模就達到289億元。

  9月6日,財政部公布了關于2012年第5次地方政府債券代理發行計劃,其中包括西藏、大連、貴州、河北、內蒙古、遼寧、吉林7個地方。據了解,此次地方政府債券分3年期債券和5年期債券兩種。3年期債券發行額共計206億元,5年期債券發行額共計210億元。

  新一輪地方債進入發行高峰期,這勢必加重地方整體債務負擔,地方債償付風險是否有進一步上升的趨勢?應該如何控制償付風險失控?

  賈康:根據審計署公布的全國地方政府性債務審計結果,截至2010年底,全國地方政府性債務余額10.7萬億元,其中,政府負有償還責任的債務占62.62%;負有擔保責任的債務占21.8%;可能承擔一定救助責任的相關債務占15.58%。后兩個部分占37.38%�?傮w上,公共部門實際負債率和GDP的比重約為50%或偏下,仍處于總量風險可控的安全區。不過,局部的過高風險也不容忽視,需通過管理創新,把地方政府債務融資規�?刂圃诎踩秶鷥取�

  因此,中國有很大把握防范和消除所謂地方債風險“集中爆發”的威脅。對于某些局部風險,不斷充實的銀行壞賬準備金、地方政府可調劑運用的資金以及可應急變現的資產等也足以構筑起多道“防火墻”。而綜合國力的提升則為風險防范儲備了更加多元化的手段。

  對于局部風險過高的現象應予以重點監控。這一工作應由包括審計部門在內的多個部門合作完成,可以根據審計部門提供的清晰的全盤數據和結構數據,擬定最基本的工作重點,由有關工作部門組織項目風險評估,追蹤一些較高風險的項目。

  對地方債應該有堵有疏,疏堵結合。從長遠來看,要注重制度建設,援引大禹治水的古老智慧,“堵不如疏”,就是“開前門,關后門,修圍墻”。

  錢軍輝:目前中央政府和地方政府負債加起來也就是GDP的40%左右,這個負債水平對于一個仍然在高速發展的經濟體來說并不是個沉重的負擔。一些地方的平臺貸和城投債會有償付風險,但在中央政府的干預下,中國暫時還不會出現風險失控。但中國要防范地方債濫發,要防范有限的資金流到無效益的項目,而最佳的防范機制是市場約束。中央監管層可以做的是加強市場的力量,讓它足以抗衡地方政府。

  湯明旺:很顯然,新一輪地方債的發行會加重地方整體債務負擔。在地方經濟和財政收入增速仍然處于較低水平的情況下,地方債償付風險在一定程度上出現上升的勢頭。

  令人擔憂的是,地方所面臨的風險并不容易緩解。房地產調控和土地財政模式的轉變是重要原因。今年以來多個地方屢屢試探政策底線,希望在房地產和土地上獲得更多收入,但很快被中央叫停,這也說明地方財政壓力之大。以北京為例,2012年前9月土地出讓金達到了508.5億元,但全年土地出讓金很難再次達到千億。而且,東部產業升級與中西部產業承接能否保障經濟的持續快速增長還具有諸多不確定性,這也會影響到地方財政收入水平及償債能力。因此,地方大規模投資需三思,以免因資金短缺而出現爛尾工程、“半拉子”工程,因大額舉債而背上沉重的償債負擔。

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