預(yù)算法，聽起來距離百姓日常生活特別遙遠(yuǎn)的一部法律，實(shí)則與百姓生活密切相關(guān)。

　　遠(yuǎn)如人們憎恨萬分的“三公經(jīng)費(fèi)”，百般揪心的上學(xué)、看病、就業(yè)“三難”，近如北京“7•21”特大暴雨，以及鐵道部“天價宣傳費(fèi)”事件，背后都與預(yù)算這只“看不見的手”有莫大關(guān)系。

　　預(yù)算，歷來被稱為“國家的錢袋子”，其資金來源自財政收入，這也就意味著主要來自公眾各類稅費(fèi)。預(yù)算的制定、分配以及制定的過程，其實(shí)也是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的過程，這與公眾生活與民眾權(quán)利直接相關(guān)。

　　天津財經(jīng)大學(xué)教授李煒光(微博)就曾指出，我國面臨諸多的社會問題：官民矛盾、大氣環(huán)境、分配問題等都跟預(yù)算有關(guān)，社會的兩極分化、貧富分化也跟預(yù)算有直接的關(guān)系。

　　“所以了解一個國家看預(yù)算就可以了，這個國家是什么性質(zhì)的國家，看預(yù)算就可了解得差不多。”他認(rèn)為，怎么形容預(yù)算的重要性都不為過。

　　修法過程很坎坷

　　2004年，全國人大正式啟動了預(yù)算法的修訂工作，8年多來，各界也一直在推動這部法律的修改，但卻在去年12月之前一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　復(fù)旦(微博)大學(xué)教授韋森透露，學(xué)界就該法的修訂提了大量意見，在人大財經(jīng)委和財政部內(nèi)部，也經(jīng)歷了“復(fù)雜協(xié)商和博弈”，修正案“幾易其稿”。

　　作為參與修法研討的學(xué)者，李煒光透露，曾在1997年形成過一個修改稿，是力度最大的，但受到比較大的壓力，后來便一再推遲，直到形成2010年的修改稿，但“與1997年修改稿相比不但沒有進(jìn)步，反倒退步，這令很多學(xué)者很痛心，越改越回去了”。

　　盡管如此，2010年版本的草案也不是很順利，“沒有上(人大)會，3次被拒絕，當(dāng)年8月、10月、12月各一次”。

　　針對預(yù)算法運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，以及不適應(yīng)新的社會形勢，學(xué)界對修法的積極性很高，但是結(jié)果未必如意。

　　例如上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪，作為全國政協(xié)委員，針對預(yù)算法修改已經(jīng)提了6份提案，但從這次公布的二審稿看來，其意見一條也未被采納。

　　韋森告訴法治周末記者，他們十幾個教授也剛剛向全國人大常委會法工委提交了全面的修改意見。

　　對于是否通過媒體來加強(qiáng)學(xué)界修法聲音的呼吁，韋森表現(xiàn)得很猶豫。

　　一方面他公開發(fā)表文章《預(yù)算法修訂怎能靜悄悄》，呼吁各界都來關(guān)注該法的修訂；另一方面卻因被朋友告知表達(dá)意見“盡量走正式渠道”而遲疑著接受記者的采訪。

　　修訂勢在必行

　　社會各界呼吁修訂預(yù)算法多年，也是有現(xiàn)實(shí)背景的。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏接受法治周末記者采訪時稱，預(yù)算法的修改是伴隨著財政體制不斷深化改革而必須對一些基本財政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，比如中央與地方預(yù)算財政分配機(jī)制問題，人大與政府在財政方面的作用劃分，預(yù)算外收入及地方舉債問題的處理等。

　　有“預(yù)算公開申請第一人”之稱的吳君亮，多年來一直致力于推動中國各級政府公開財政預(yù)算，在此過程中了解到現(xiàn)實(shí)中的許多問題，在他看來，“修訂預(yù)算法已經(jīng)勢在必行”。

　　他告訴法治周末記者，由于現(xiàn)行預(yù)算法沒有預(yù)算公開的相關(guān)規(guī)定，他申請政府公開預(yù)算時以政府信息公開條例為依據(jù)，雖然近幾年地方政府預(yù)算公開有了比較大的進(jìn)步，但公開仍然不詳盡。

　　“政府掌握著3個賬本，一號賬本是收入賬本，目前公開了70%至80%；二號賬本是以功能支出分類的賬本，目前公開了60%左右；三號賬本則是經(jīng)濟(jì)支出分類賬本，目前基本沒有公開。”吳君亮指出，經(jīng)濟(jì)分類對于外界看懂預(yù)算其信息量是最為足夠的。

　　例如，對于教育部門來說，按功能分類主要就是教育，人們只知道這筆錢用在教育上，但具體怎么用卻不得而知。如果再從經(jīng)濟(jì)分類來看，人們就可以知道這筆錢中有多少用于教師、員工的工資獎金，多少用在教學(xué)業(yè)務(wù)上，多少用于教學(xué)設(shè)備，多少用在教學(xué)樓或有關(guān)建筑上。

　　“三號賬本的公開并不存在任何技術(shù)阻礙，只是政府并不愿意公開而已。”吳君亮表示。

　　他還觀察到，在現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算執(zhí)行的情況也很不樂觀，突破預(yù)算比較隨意，也極其常見。

　　無論中央還是地方，每年至少突破預(yù)算15%，突破預(yù)算50%的項目和部門也并不少見，甚至個別突破達(dá)到100%，95%以上的部門、項目均會突破預(yù)算。

　　“這弄得很不嚴(yán)肅，很不嚴(yán)格，可以隨意突破，這樣預(yù)算就沒有什么意義了。”吳君亮說。

　　草案二審稿確定“需要增加預(yù)算總支出的”預(yù)算調(diào)整須報人大批準(zhǔn)，即只管總額變化，不管項目調(diào)劑，不同類支出可以相互挪用，學(xué)者認(rèn)為此條款意味著行政機(jī)關(guān)幾乎可以不受限制地進(jìn)行項目調(diào)劑，人大審批的預(yù)算只在收支總額上有意義。

　　雖然仍然大聲疾呼不要錯過預(yù)算法修訂的歷史機(jī)遇，吳君亮對草案二審稿仍然很失望，“能不改就不改，能少改就少改，必須要改就點(diǎn)到即止，沒有實(shí)質(zhì)性的改動”。

　　“這是一部缺乏真正改革誠意和遠(yuǎn)大理想的修訂草案。”他這樣評價。

　　地方舉債的問題一直也是修法關(guān)注的一大焦點(diǎn)，據(jù)媒體報道，修訂案對此問題有所反復(fù)，一審稿擬對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，二審稿刪除了此條，仍然重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　這一問題頗受關(guān)注與分稅制后地方財政的巨大壓力密切相關(guān)，屢受詬病的土地財政即是最突出的表現(xiàn)之一。

　　但受財政吃緊的壓力，近幾年，國務(wù)院也以另行規(guī)定的形式發(fā)行地方政府債券以“應(yīng)急”，如在1998年和2009年金融危機(jī)時，都有過此舉。

　　最令人期待的是去年下半年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的上海、浙江、廣東和深圳四地，已啟動地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，被解讀為傳遞出為地方舉債打開口子的信號，而此次預(yù)算法修訂，似乎正當(dāng)其時。

　　但草案二審稿在緊急關(guān)頭暫緩打開地方政府自行發(fā)債這扇“閘門”，許多人認(rèn)為，這背后是出于對地方政府急劇上升并已超過10萬億元地方債務(wù)的擔(dān)憂，其潛在的風(fēng)險必須引起高度重視，也表明決策層對這一問題的審慎。

　　預(yù)算制度之外

　　一有機(jī)會在公開場合講座時，李煒光總喜歡澄清人們認(rèn)識上的一種誤區(qū)——預(yù)算不是經(jīng)濟(jì)的專業(yè)性問題，而是不折不扣的政治問題。

　　他指出，不同利益集團(tuán)的利益，不同民眾的意愿都要通過代議制的形式在議會上反映出來，而議會怎樣把所有的意見都變成政府的政策然后推行下去，治理社會，形成善治？主要的手段是預(yù)算。

　　如果想了解一國的政治，應(yīng)該首先了解它的預(yù)算；如果想了解該國政策的受益者是誰，答案可在預(yù)算中尋找。李煒光認(rèn)為，預(yù)算法修改之所以敏感，是因?yàn)檫@是對國家政治體制的中樞神經(jīng)的改革，是政治權(quán)利的核心部分。

　　在他看來，預(yù)算權(quán)力是分權(quán)制和分享的關(guān)系，人大、政府和公民分享預(yù)算權(quán)。預(yù)算審批是人民代表大會的權(quán)力，預(yù)算的執(zhí)行是政府的權(quán)力，對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，然后看績效究竟如何，這是民眾的權(quán)利。

　　現(xiàn)代預(yù)算的作用，就是給國家的預(yù)算體制上裝上一個“剎車裝置”，用來防止地方政府和官員獨(dú)斷專權(quán)、暗箱作業(yè)、貪贓枉法、以權(quán)謀私、侵犯公眾權(quán)益。

　　很多學(xué)者其實(shí)也承認(rèn)，預(yù)算制度在現(xiàn)實(shí)中的問題解決，并不可能單純地依靠修改一部預(yù)算法來實(shí)現(xiàn)。

　　莫紀(jì)宏就認(rèn)為，目前預(yù)算體制的關(guān)鍵，并不在于預(yù)算公開不公開，而取決于財政預(yù)算的決策權(quán)在誰手上。

　　要將預(yù)算制度真正納入法律軌道，目前體制下還有許多問題要研究，包括國有資產(chǎn)總量、貨幣發(fā)行權(quán)、國有財產(chǎn)負(fù)債、預(yù)算外收入的制度化、地方財政自主權(quán)、社會組織財政負(fù)擔(dān)的合法性等。

　　他也認(rèn)為，財政預(yù)算的實(shí)際決策權(quán)與決定權(quán)的統(tǒng)一，決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系，以及執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，這些深層次問題的揭開與探討，需要更好的制度環(huán)境保障。

　　■預(yù)算法修改歷程

　　1995年

　　預(yù)算法開始施行

　　預(yù)算法施行，但未對預(yù)算公開作出規(guī)定。審計署原審計長李金華曾表示，從每年審計查出的問題看，預(yù)算的公開度、透明度還不夠大。

　　1997年

　　形成過一稿修正案

　　此稿修改力度最大，但受到比較大的壓力，后來便一再推遲。

　　2007年

　　政府應(yīng)公開預(yù)決算

　　2007年頒行的《政府信息公開條例》，要求政府公開預(yù)算和決算報告信息。2010年我國首次推進(jìn)部門預(yù)算公開。

　　2011年11月

　　國務(wù)院原則通過

　　國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《預(yù)算法修正案(草案)》。會議認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展要求，有必要修改完善。

　　2011年12月

　　修正案草案一審

　　十一屆全國人大常委會第24次會議審議預(yù)算法修正案草案。會議聽取了財政部部長謝旭人受國務(wù)院委托做的預(yù)算法修正案草案的說明。

　　2012年6月

　　修正案草案二審

　　預(yù)算法修正案草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議。二審稿重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　■預(yù)算法修正案草案

　　二審稿新規(guī)定

　　(2012年6月26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議)

　　政府發(fā)債

　　預(yù)算法修正案草案二審稿擬恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　預(yù)算管理

　　預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

　　預(yù)算種類

　　修正案草案新增第4條：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時保持各類預(yù)算間相互銜接。”

　　公開范圍

　　修正案草案二審稿增加規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。

　　轉(zhuǎn)移支付

　　修正案草案二審稿進(jìn)一步規(guī)范了我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財力為主要目標(biāo)。