民眾對預算最直接最感性的需求，也就是預算公開，這在一定程度上促進了相關部門的“三公經費”公開。

　　不計零頭，31萬條。

　　這是8月5日，預算法修訂草案(二審稿，下同)公開征求意見一個月期滿時，全國人大收到的意見總數。

　　在同期公開征求意見的法律草案中，預算法的關注度僅次于勞動合同法(55萬余條)，遠遠超過當年個人所得稅法修正案創下的紀錄。

　　這部從1995年施行至今的法律，在實踐中一路磕磕碰碰，幾度欲改而不成，如今終于走過二審，完成向社會公開征求意見，等待最后表決。

　　所謂預算，籠統地說即是政府的財政收支計劃，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題。預算法，顧名思義，就是關于政府“錢袋子”怎么花的法律。

　　在法學界看來，現代意義上的預算法本質上是一種控權法，其宗旨是規范和約束政府的財政收支行為，尤其是財政支出行為，以保障財政資金的安全和合理配置。

　　從某種意義上來說，預算是一國政府治理社會的工具，亦是一國社會治理政府的工具。預算法起的作用是：控制政府的公權力不能隨便使用。

　　那么，醞釀良久的預算法修訂得怎么樣？這次掛到中國人大網上供公眾“拍磚”，都收獲了什么樣的意見？爭論的焦點又在哪些條文呢？

　　立法宗旨引發爭議

　　草案的第一條，關于預算法的定位，立法宗旨的表述，就引來批評一片。

　　草案保留了現行預算法的規定：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”

　　這種原封不動的照抄，受到學者幾乎眾口一詞的批評——“完全沒有體現預算法的使命”。

　　在學者們看來，預算法是為了規范政府行為、約束政府收支，給政府花錢訂規矩的，如果第一條開宗明義的定位只是強調政府管理，著重政府內部管理而不是外部制約，則目的已偏。

　　這種觀點在學界早有定論。很早之前，學者王紹光就指出，預算改革的目的是把一個看不見的政府變為一個透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，其承擔責任的方式，令人擔憂。

　　“而且，‘國家’這樣的概念也太含糊了，誰來代表國家？人大？政府？公民？如果被解釋為政府，那這部法律就變質了。”上海財經大學教授朱為群對法治周末記者表示。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文更是尖銳地指出：“預算法淪落為管理法而不是控權法。”

　　第一條之外，學者對預算法基本原則提的意見也驚人的一致。

　　草案第九條規定，各級預算應當遵循“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則。

　　“漏了一個最重要的公開透明，這是現代預算制度的核心原則，只有這樣，政府才是看得見的政府。”財稅專家馬靖昊對法治周末記者說。

　　在預算法基本原則中增加“公開透明”，出現在幾乎所有學者提的建議中。

　　現行預算法，并沒有對預算公開的相關規定。此次草案中，規定了經過人大批準的預算和決算，應當及時向社會公開，獲得各界稱贊。

　　朱為群也提出，目前草案規定的原則，諸如“統籌兼顧”、“勤儉節約”和“量力而行”，不是法律用語，更像是道德要求。因此，在向人大提建議時，他堅持三個原則，即公開透明、完整獨立、收支平衡。

　　預算公開缺乏明確規定

　　說到底，預算這樣宏大而專業的制度受到普通老百姓的關注，源于公開，民眾對預算最直接最感性的需求，也就是預算公開，比如多年來窮追不舍的“三公經費”。

　　“隨著社會環境的變化，百姓對財政公開、管理的愿望越來越強烈，想要了解這方面的信息，我們應當適應。”財政部財政科學研究所副所長王朝才對法治周末記者說起這次預算法修訂的背景。

　　他數出修訂草案的進步之處，也特別肯定了草案新增加了預算公開的規定，這在現行預算法中是缺失的。

　　草案的進步有目共睹，卻仍然難令學界滿意。

　　草案第十一條規定：“經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調整預算、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務院規定。”

　　學者普遍認為，預算公開的規定應當更加細致明確，以便操作。

　　“現在的草案，既沒有規定公開的方式、時間、對象，也沒有規定公開的程度以及相應的救濟途徑，在實際執行中很容易落空，而把這些授權給國務院，相當于行政機關自己給自己定規矩。”朱為群說。

　　上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪也曾提出，現行法沒有預算公開規定，因此行政部門通過一些條例將絕大部分預算信息列入了國家秘密的范圍，這是預算缺乏法制化管理的重要原因。他也呼吁：“預算公開必須要有明確的法律標準。”

　　至于預算公開的程度，今年上半年關注時事的人們還清楚記得，陸續公布的90多個中央部門2012年的預算——最受公眾關注的“三公經費”沒有單獨列出，科目仍然寬泛籠統，具體的支出結構、去向無從知曉——許多公眾的第一反應依舊是“看不懂”。

　　看不懂，是跟預算的功能分類和經濟分類兩大分類有關，同時又受類、款、項、目四個級別的粗細限制。

　　多年來致力于推動中國各級政府財政預算公開的公共預算觀察志愿者吳君亮告訴法治周末記者，現在公開的預算主要是按功能分類，大部分預算只編制到類、款，非常粗獷，不僅人大代表很難審議，老百姓也很難看懂。

　　例如教育類支出，其中的教育管理事務這款，再下面的行政運行這項，給個籠統的數字，仍然很難知道錢是怎么花出去的。

　　預算公開是為了便于監督，要判斷這錢花在什么地方、花得對不對，需要具體詳細的數據說明。

　　“在預算只編制到款的情況下，人大不可能在預算審批過程中，將各種不合理的支出，例如‘三公’消費、政績工程，從中識別出來并剔除出去，也不可能在預算執行和監督過程中追究行政機關的支出責任。”吳君亮說。

　　因此，學界呼吁，預算編制應盡可能細，同時也應該有經濟分類編制。

　　但王朝才認為預算公開不宜在修訂時規定過細，他認為現在的公開并不徹底，也不是所有的部門和所有的賬本都公開，政府運行還有不規范的地方。

　　“如果做不到，規定了也沒有用，法律必須面對現實，不能冒進。”王朝才表示。

　　財政專戶的是是非非

　　在對預算法草案所提的建議中，比較不留情面的一條，就是建議取消財政專戶。

　　財稅專家馬靖昊就建言，在法律層面，嚴禁開設財政專戶。

　　他告訴記者，財政專戶的巨額資金進入商業銀行容易對資金市場價格形成機制造成沖擊，擾亂金融秩序，而且從實踐中來看，也存在難以監控的貪腐問題。

　　兩年前落馬的江蘇省財政廳原副廳長張美芳即是一例。當時張美芳涉嫌巨額受賄被調查，據傳金額高達5000萬元，其主要問題就出在收受銀行吸儲回扣上。

　　財政收入中有很大部分非稅收入是在財政部門開設的財政專戶中，財政專戶又開在商業銀行，而在哪家銀行開戶，一般由地方財政部門自行決定。當年張美芳主管的江蘇省財政廳綜合處，負責非稅收入征繳，由于存款數額巨大，成為各家銀行垂涎的肥肉。

　　而就在去年，北京市昌平區財政局國庫科財政專戶會計楊立強，就因為貪污挪用農村養老保險等財政專項資金5000多萬元，一審被判處死刑。

　　考慮到建議的可接受程度，馬靖昊在給全國人大的建議中，分三個層次：最好是取消財政專戶；次之是不要開戶在商業銀行；最次是特別需要在商業銀行開戶的要嚴格限定條件和范圍，同時，財政專戶資金收支信息應與國庫單一賬戶實現實時信息共享。

　　與此相關，此次修法爭論得比較激烈的另一個問題，是國庫監督權的變動。

　　草案這次刪除了現行預算法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定，外界對此解讀為，央行已不再對國庫資金使用過程具有監督權，國庫“經理制”變成了國庫“代理制”。

　　這一刪而將財政部由單一的會計變成國家的會計加出納的言外之意，引起了學者的強烈批評。這一條款也一度被用作批評草案是對現行法的倒退的經典援引。

　　朱為群解釋說，最合理的制度設計，應該是國庫支配權、決定權在人大，財政是管記賬的，而國庫是出納，雖然財政部門與國庫局都是行政機關，但畢竟是兩個不同的部門，可相互牽制。央行國庫局局長說堵住了大量違法違規行為，也說明了它(國庫)是政府內部的防火墻，還是非常必要的。

　　在剛剛過去的7月底，央行國庫局局長劉貴生接受媒體專訪時稱國庫監督被弱化的現象需高度重視，他公開建議正在修訂的預算法應明確央行國庫監督的法律地位及基本職責，同時要清理整頓財政專戶，優化非稅收入收繳方式。

　　王朝才在點評草案時也說，草案有所進步，但還不到位，例如對于國庫是經理制還是代理制，草案就沒有明確。

　　但他并不反對國庫代理制。他說，目前從全世界范圍來看，基本都實行代理制，現在呼吁恢復規定為經理制的意見，都是站在央行的角度思考問題。而實際上，對國庫資金的使用，監督靠的是審計、人大，并不需要央行。而且，財政資金撥付過程中，還要走央行的審批程序，也是不效率的。

　　人大監督權需落實

　　預算由誰說了算？

　　答案很簡單，國家權力機關，人大。

　　事實上呢？

　　掌握著預算編制權力的是政府，審批權在人大，但按現行法律規定，審批的結果，除了批準，似乎也沒有第二種選擇。

　　草案對這樣的現狀也似乎無意于去改變，無論是現行預算法還是修訂案，都沒有對“人大如果不批準預算”該怎么辦作出規定。

　　“這是嚴重的制度缺漏。”天津財經大學教授李煒光(微博)指出，往深了說，就是國家行政權力過大，立法機構人大權力過小，過虛，無法形成抗衡，這也是預算法修訂一再被推遲的原因。

　　在草案中，一些本應由人大行使的權力，被授權給了國務院，這也受到學者們的批評，認為是立法機關權力對行政機關的過分讓渡。

　　受到最多指責的是，草案規定的四個賬本，公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算，后三個賬本的收支范圍，都按照國務院的規定來執行。

　　這條授權規定受到了猛烈的抨擊，批評者認為將該三項的收支范圍決定權完全交給國務院，意味著政府既是預算收支的運動員，又是預算收支的裁判員，會給預算監管造成很大的問題，使預算法流于形式。

　　學者認為，立法權力的過度讓與還表現在像財政管理體制這樣的基本財政制度，也授權給了國務院，而這本該由法律來確立；還有專項財政轉移支付，也是由國務院確定之后報人大備案即可，人大在這些外界看來都極其重要的權限上都放手了，只要求向其備案，不必審批。

　　中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏接受法治周末記者采訪時說，他認為預算法可在發揮人大作用方面下點功夫，加強人大對財政預算的監督，實際上可解決讓更多人參與預算決策、最大限度地避免少數人左右財政預算的問題。

　　30多萬條意見，指向集中、言辭懇切，也不乏爭議，只是，即將通過的預算法修訂案，到底能在多大程度上實現這些良好的愿望，只看月末了。