預(yù)算法修改歷程

　　1995年

　　預(yù)算法施行，但未對預(yù)算公開作出規(guī)定。審計署原審計長李金華曾表示，從每年審計查出的問題看，預(yù)算的公開度、透明度還不夠大。

　　2007年

　　2007年頒行的《政府信息公開條例》，要求政府公開預(yù)算和決算報告信息。2010年我國首次推進(jìn)部門預(yù)算公開。

　　2011年11月

　　國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《預(yù)算法修正案(草案)》。會議認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展要求，有必要修改完善。

　　2011年12月

　　十一屆全國人大常委會第24次會議審議預(yù)算法修正案草案。會議聽取了財政部部長謝旭人受國務(wù)院委托作的預(yù)算法修正案草案的說明。

　　2012年6月

　　預(yù)算法修正案草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議。二審稿重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　8月5日，預(yù)算法修正案草案征集意見結(jié)束。截至當(dāng)晚6時，中國人大網(wǎng)顯示，草案征集意見數(shù)已達(dá)31萬多條，遠(yuǎn)超出此前征集意見數(shù)“冠軍”——個人所得稅法修正案(草案)。2011年5月，個人所得稅法修正案(草案)征集意見時，一個月內(nèi)征集到23萬條意見，超過2009年至2011年20部法律的總和，曾創(chuàng)下人大立法網(wǎng)上征求意見的紀(jì)錄。

　　全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青已兩次參加預(yù)算法修正案座談會。據(jù)其介紹，與會專家學(xué)者討論的焦點問題主要集中在三個方面。

　　半月征集27萬條意見

　　中國人大網(wǎng)顯示，預(yù)算法修正案草案從7月6日開始征集意見，截至7月22日18時(即征集時限過半時)，征集意見數(shù)僅為3.9萬多條。而同期參與意見征集的勞動合同法修正案草案，征集意見數(shù)已達(dá)20萬條。

　　5日是預(yù)算法修正案草案征集意見截止日期。這部被視為專業(yè)性過強(qiáng)的法規(guī)，征集意見過程上演“大逆轉(zhuǎn)”，后半月征集意見條數(shù)銳增27萬余條。半月之內(nèi)征集到27萬條意見，這是預(yù)算法修正案草案創(chuàng)造的紀(jì)錄。目前，中國人大網(wǎng)暫未顯示征集到的意見詳情。

　　“征求意見時間太短”

　　天津財經(jīng)大學(xué)李煒光(微博)表示，預(yù)算法的修訂過程秘密進(jìn)行了很長時間。最后審議稿放上網(wǎng)，但征求意見時間只有一個月�！叭绻�順利的話，大約8月份就要通過了，這么短的時間內(nèi)，這些意見能看完嗎？社會上要求延長征集意見時間的呼聲越來越高�！�

　　另據(jù)了解，從7月6日至8月5日晚6時，勞動合同法修正案(草案)征集意見數(shù)已達(dá)55萬余條，再創(chuàng)法律草案征集意見數(shù)之最。

　　三大焦點

　　地方政府該不該有發(fā)債權(quán)？

　　對于地方政府發(fā)債權(quán)，預(yù)算法修正案草案二審稿調(diào)整為“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　對此，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青提出，地方財政還是應(yīng)該有相對獨立性，比如在嚴(yán)格限定條件的前提下，有條件地賦予地方政府發(fā)債等財政權(quán)，地方政府在保證風(fēng)險不大的情況下，可以發(fā)行地方債務(wù)。

　　全國人大財經(jīng)委原研究室巡視員王連洲(微博)表示，按一般的社會治理原則，賦予地方政府多少事權(quán)，就應(yīng)該同時賦予多少財權(quán)。從這一點而言，地方政府應(yīng)該有包括債務(wù)融資在內(nèi)的財政調(diào)節(jié)權(quán)。但不可忽視的是，如果給予地方政府發(fā)債權(quán)，可能會給下一屆政府留下難以彌補的債務(wù)“窟窿”，造成政務(wù)困難。因此發(fā)債權(quán)暫且堵死為宜，這樣可能利大于弊。

　　人大如何加強(qiáng)對預(yù)算監(jiān)督？

　　葉青表示，參加座談的多數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為，管好政府錢袋子，最重要的就是監(jiān)督體系。因此在二審稿基礎(chǔ)上，還是應(yīng)該從立法層面加大預(yù)算監(jiān)督，特別是人大監(jiān)督，明確全國人民代表大會可以授權(quán)人大常委會，審查、監(jiān)督預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行。

　　王連洲指出，不論是現(xiàn)行《預(yù)算法》還是修正案，都沒有提及一個重要內(nèi)容“人大不批準(zhǔn)預(yù)算怎么辦”�！霸诿绹�，如果議會不批準(zhǔn)預(yù)算，那么政府連工資都發(fā)不出來。所以，立法還是應(yīng)該對‘人大不批準(zhǔn)預(yù)算’做出規(guī)定。這樣，人大監(jiān)督才會落到實處。”

　　預(yù)算公開如何法制化？

　　葉青表示，現(xiàn)行《預(yù)算法》并沒有對預(yù)算公開做出規(guī)定，但修正案明確規(guī)定，經(jīng)人大審議通過的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)及時向社會公開，并規(guī)定了負(fù)責(zé)公開的責(zé)任部門。而且，最近兩年，政府“三公公開”和行政經(jīng)費公開的力度也明顯加大。

　　但是，我國財政支出預(yù)算體系分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別，目前公開的程度只到了“款”這一級別。因此明確預(yù)算公開的具體層級和內(nèi)容，比如要求公開到“項”和“目”，如此才能達(dá)到預(yù)算監(jiān)督的目的，清晰呈現(xiàn)出政府開支賬單。

　　專家觀點

　　“立法宗旨”未改受關(guān)注

　　中國財稅法學(xué)會副會長、武漢大學(xué)(微博)教授熊偉注意到，預(yù)算法的立法宗旨是沿用上世紀(jì)80年代的預(yù)算管理條例，這是以政府管理內(nèi)部事務(wù)為準(zhǔn)則的思路和理念。他認(rèn)為，立法宗旨應(yīng)強(qiáng)化財政預(yù)算對政府的約束，完善政府預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行，體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)和公民如何監(jiān)督財政行為。

　　中國財稅法學(xué)會副會長、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，立法宗旨之所以只字未改，很大的原因是政府部門在主導(dǎo)起草修正案草案。

　　中央民族大學(xué)法治政府研究院院長熊文釗擔(dān)心，財政部的權(quán)力過大，如果預(yù)算法由政府部門起草，會被異化。

　　政府超收支出應(yīng)規(guī)范

　　熊偉提出，根據(jù)預(yù)算法，所有的政府收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算，但政府超收收入的支出部分，預(yù)算法修正案草案規(guī)定得很模糊。熊偉表示，法定支出應(yīng)有預(yù)算，政府不能不經(jīng)人大審批自己安排支出，沖減赤字的“赤字”一般已由政府安排了債務(wù)來償還，如果用超收收入來沖減赤字，那已安排債務(wù)怎么辦？

　　北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為，政府超收部分的支出并不是經(jīng)過備案就可以的，怎么審批，怎么使用，應(yīng)有規(guī)定。

　　力主取消財政專戶

　　依照預(yù)算法修訂草案，有預(yù)算收入上繳義務(wù)的部門和單位，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)上繳的預(yù)算資金上繳國庫和依法設(shè)立的財政專戶。與之前只能上繳國庫相比，草案增加了“財政專戶”。不少學(xué)者建議，公款應(yīng)存放在國庫單一賬戶，由央行統(tǒng)一管理，消除財政專戶。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，財政專戶是由政府財政部門設(shè)置的，沒有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)授權(quán)，立法機(jī)關(guān)、審批部門和央行國庫無法實施有效監(jiān)督。國庫單一賬戶應(yīng)設(shè)在央行，預(yù)算法修訂中應(yīng)明確，所有賬戶的資金流動都須報立法機(jī)關(guān)。

　　據(jù)新京報、南方都市報