大部制調研工商質檢合并 既得利益者是最大障礙
“工商、質檢將要合并”的消息已經在基層傳播了兩三年。近期“毒膠囊”、“毒茶葉”等藥品、食品安全問題又讓社會愈發關注監管領域的改革。據《中國經營報》記者了解，深圳已經實施3年的大部制改革是此次改革的藍本，而全國范圍內的“工商、質檢合并”正處于調研階段，記者日前從接近工商總局的權威人士處獲悉，此項改革已經在醞釀之中，未來或以“市場監管局”的統一監管取代現行各管一攤的模式。
深圳關于工商、質檢合并的運作一直被認為是大部制實踐中的亮點，該市于2009年成立市場監督管理局，從最初專管食品安全，逐步擴展到涵蓋了原工商行政管理、質量技術監督、知識產權、物價、餐飲監管、酒類產品監管等部門的全部或部分職責。
雖然目前全國性工商、質檢合并改革的路徑和涵蓋的范圍尚未明確，但所面臨的問題已經在基層單位顯現。受訪的地方官員和學者均對記者表示改革所牽涉的人員分配和既得利益改變將是改革的最大障礙，新機構可能依然面臨如何保證運行機制順暢的問題。
告別“九龍治水”
2011年10月，國務院發文，調整省級以下工商質監行政管理體制以加強食品安全監管，具體來說，就是將自1998年開始的垂直管理變為地方政府分級管理，業務上受上級部門指導和監督，財權和人權劃歸地方，以適應“市、縣政府統一領導本行政區域食品安全監管工作的需要”。
這在兩部門的基層工作人員中產生了一種“為兩部門合并鋪墊”的印象。因為深圳的工商和質檢部門一直是分級管理，而不是像全國其他地方那樣垂直管理。
“適度將市場監管部門整合，這完全是有可能的，可能性取決于主要領導改革的決心�！眹倚姓䦟W院教授汪玉凱對本報記者表示，盡管目前仍處在調研和預熱階段，政策尚不十分明朗，但是目前中央和地方都在對前幾年探索的大部制改革進行經驗總結，“新一屆政府組成后，會有較大的行政體制改革。”
記者了解到，有關“工商、質檢合并”的提法始于2008年，盡管2008年十一屆人大一次會議對國務院機構的改革未提到工商、質檢系統的改革，但當年爆發了“三聚氰胺事件”，許多學者提出將工商、質檢系統等涉及統一鏈條的部門合并組建成大的市場監督管理局。
此后幾年食品安全事件層出不窮，現有的“九龍治水”監管模式的弊端日漸顯現，業內人士普遍認為其只能充當“馬后炮”的角色，難以堵住食品安全的漏洞。
以餐桌上的豬肉為例，質檢部門負責生產環節，工商部門負責流通環節。而介入從生豬養殖到最后端上餐桌這一鏈條監管的還有農業、衛生、食品藥品監管等多個部門。但是出了問題，卻不一定能夠找到管理部門，反而是投訴無門。
曾參與過大部制改革全國調研的中國政法大學行政管理教授劉俊生介紹，行政職能的劃分一般分縱向和橫向兩種，縱向即是鏈條式的管理，比如食品安全從生產到消費就是一條鏈；橫向即是將相似的職能并到一起，比如商標、著作權、專利權，其實都屬于知識產權，可以合并到知識產權部門進行管理。
我國現行的行政機構設置在職能劃分上有些部門之間出現了職能交叉，而有些地方又出現了職能空白。根據相關法律法規，像質量監管這項本來是一個鏈條的工作，每個環節都劃分給了不同的職能部門。
在劉俊生看來，深圳的市場監督管理局是一種縱向上對行政職能的劃分，好比一條生產流水線上的幾個環節都劃歸到一個部門去管理，“這確實可以減少協調的成本。” 劉俊生表示，“大部制的思路就是，縱向的由一個機構來管，橫向的由一個機構來管，邊界不清楚時好協調�！�
記者就合并一事致函中央編辦和質檢總局，兩部門均表示不便發表評論。
深圳經驗
2009年，深圳大部制改革正式啟動，將工商、質檢以及其他政府機構部門中涉及食品安全監督管理的部分合并組建成市場監督管理局。3年已過，市場監督管理局被深圳市政協委員蘇醒認為是大部制成功的最典型案例。
深圳的市場監督管理局，統一承擔由原工商局、質監局、知識產權局等部門的職責，以及衛生局餐飲環節的食品安全監管職責。這使負責食品安全監管的部門由5個減少為衛生、農業、市場監管3個部門，而知識產權交由市場監管1個部門負責。
2011年12月，食用農產品安全質量監管職責從原深圳市農業局劃轉過來，形成了3+4的職能格局。即從監管執法到促進經濟產業升級再到公共服務，都統一由市場監督管理局來完成。
于是，深圳市市場監督管理局的監管職責涵蓋了原工商行政管理、質量技術監督、知識產權(商標、專利、版權)、物價、餐飲監管(其他地區屬于食品藥品監督管理局或者衛生局的職能)、酒類產品監管等部門職責。
蘇醒認為，深圳市市場監督管理局的整合，真正貫徹了大部制改革思路，理順了市場監管體制。
“深圳的改革力度比較大，這里面確有中央讓其探索取得經驗的意思。深圳的多數做法還是可行的，行政機構設置和國外的也接近。整體來說，深圳方式可能是將來國家改革推行的一種模式，但是中央改革不可能和其完全一樣。比如市場監督管理局，深圳是將知識產權部門的職能放在市場監督中了，但是未來的改革中，可能將現在由工商系統管理的商標轉由知識產權部門管理�！眲⒖∩硎�，表面上看是工商和質檢部門職能的合并，但是實際操作中，職能合并可能涉及到3到5個，甚至5到6個部門。
人事糾結
2011年國務院發文啟動工商、質檢重新分級管理后，國家質檢總局局長支樹平和國家工商總局局長周伯華，在多個場合都提出系統人員要正確面對改革，以保障改革順利進行。
但此項改革不可避免地要涉及人事變動，部門的合并往往帶來人員裁減，這些人怎么安排，是各地需要面對的問題。
記者從多地了解到，人事安排都是此項改革面臨的最大難題。
汪玉凱認為，從國家層面來講，將很多部門整合成一個市場監督管理局，還是有相當難度的�！吧婕暗姆矫嫣�，職能龐雜，”雖然現在已經有了大的思路，但是具體執行上還有待商榷。
“對于普通公務員來說，只要職能在，他的工作崗位就會在，其實沒有什么好擔心的。但是對于領導干部來說，部門的合并必然意味著領導崗位的削減，如何安排這批人是個問題�！眲⒖∩硎�，“只能是做工作了�！�
事實上，在深圳和廣東順德試行的大部制改革，都出現了一個部門領導有一個正手、十幾個副手的現象。兩地認為，這是改革過渡中的現象，畢竟那些老干部年紀大了，確實不好安排。
此外，用什么樣的制度來保障新機構的運行機制，也是官員和學者們關注的方面。
以去年3月爆發的瘦肉精為例，早在2010年10月，中央編辦已經發布文件，明確在瘦肉精的監管上，農業部牽頭負責，由衛生部、工商總局、食品藥品監督局、商務部、質檢總局分別負責監管的各個環節。但來自河南的用瘦肉精養大的豬，仍然能夠運到南京上市銷售。
“每個部門的職能其實都是規定得很清楚的，但是這些部門執行不力，才導致了嚴重問題的出現�！眲⒖∩硎�，“這不是僅靠合并職能的大部制能解決的，關鍵還是在于對法律法規的執行�！�