鐵路檢法"兩院"移交地方作為司法體制改革的一部分，應該由最高立法機關從法律層面上作出整體頂層設計

　　法治周末記者 陳 磊

　　2月23日，最高法院向各有關省級高院下發通知，要求盡快推動鐵路運輸法院改革，在今年6月底前完成鐵路運輸法院向地方的移交。此前，鐵道部表示，對鐵路檢法“兩院”的經費保障將持續到今年6月底。

　　接受法治周末記者采訪的專家認為，鐵路法院、檢察院系統移交地方，納入國家司法管理體系，有助于維護法治統一，提升司法公正。但這只是改革的開端，未來應該由最高立法機關從法律的層面上解決鐵路司法機關的設置、人員、編制、層級等問題。

　　整體移交緩慢

　　3月9日，周五，陜西省檢察院西安鐵路運輸分院(以下簡稱西鐵檢察分院)移交地方管理第49天，該院一位不愿透露姓名的工作人員告訴法治周末記者，畢竟在鐵路系統工作十幾年了，雖然移交了，但還一直保留著鐵路的工作方式和工作習慣，像往常一樣總結一周來的工作。

　　過完龍年春節假期，該人士的身份由鐵路職工轉變為一名國家司法人員。

　　1月20日，陜西省鐵路檢法“兩院”移交屬地管理協議簽字儀式在西安舉行。西安鐵路運輸檢察分院由西安鐵路局整體移交給陜西省屬地管理，同時移交的還有西安鐵路運輸法院系統。

　　前述西鐵檢察分院人士回憶說，坊間流傳近20年的消息終于變成了事實，周圍的同事并不感到意外�！斑@是肯定要發生的，(我們)只是不知道什么時候發生。”

　　西安鐵路局向陜西省移交鐵路檢法“兩院”，是最高法院、最高檢察院和鐵道部貫徹中央關于司法體制改革部署，推進鐵路法院、檢察院系統移交地方的典型樣本，旨在將鐵路檢法“兩院”納入國家司法管理體系。

　　同在今年1月移交的還有山西。1月12日，山西省政府、山西省檢察院與太原鐵路局三方簽訂協議，太原鐵路檢察機關人、財、物由鐵路系統全面移交地方，實現屬地化管理。太原鐵檢分院下設太原、大同、臨汾3個基層檢察院。

　　法治周末記者從北京理工大學法學院教授徐昕處獲悉，早在去年7月，廣東省境內的廣州鐵路運輸中級法院、檢察分院和廣州、肇慶鐵路運輸法院、檢察院正式脫離鐵路部門，移交廣東省并納入國家司法管理體系。

　　今年2月23日，最高法院向各有關省級高院下發通知，在今年6月底前完成鐵路運輸法院向地方的移交。該通知明確了鐵路運輸法院人、財、物的移交標準，對辦公用房、法庭建設、信息化建設、車輛配置等作出了具體規定。

　　最高法院下發通知后，2月28日，上海鐵路局蚌埠鐵路運輸法院、蚌埠鐵路檢察院向安徽省移交協議簽字儀式在合肥舉行。從當天起，蚌埠鐵路檢法“兩院”與上海鐵路局分離，整體納入國家司法管理體系。

　　全國現有鐵路局17個，包括北京、濟南、沈陽、鄭州、廣州、成都、上海、蘭州、西安、武漢、太原等，共有71家鐵路法院和76家鐵路檢察院。

　　據公開媒體報道，除上述已經移交的地方外，遼寧、甘肅等11個省(區、市)已就移交工作基本達成一致意見，其余各省(區、市)的移交工作正在積極協商推進中。

　　中央財經大學法學院教授郭華告訴法治周末記者，從實際移交情況看，整體上“移交緩慢”。

　　頂層設計及時跟上

　　一位接近鐵路司法改革決策層的專家告訴法治周末記者，作為新一輪司法體制和機制改革的一部分，鐵路司法體制改革應該在國家層面作出整體規劃，并拿出具體的實施方案，統一部署，先行移交鐵路法院，然后根據鐵路法院的情況對應移交鐵路檢察院。

　　這位專家認為，現實的情況卻是，鐵路司法體制改革由“兩高”負責，各自設計方案，國家層面的頂層設計沒有及時跟上，導致實踐中大多數省份至今未能完成鐵路檢法“兩院”移交工作。

　　徐昕指出，2010年12月發布《關于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》對鐵路司法改革僅作原則性、方向性規定，沒有具體改革方案，只要求各地鐵路法院、檢察院根據自身經濟狀況、人員體制等不同條件探索改制方法。

　　全國各地經濟社會發展狀況相差懸殊，鐵路檢法“兩院”移交，牽涉地方財政能力和人事安排等種種問題，需要司法機關、鐵道部以及中央和地方的編制、組織、人事、財政等部門反復協調�！熬唧w改革方案，只能在各地有關部門復雜的博弈中逐漸形成。”徐昕表示。

　　鐵路司法改革不是鐵路檢法“兩院”簡單的移交和接收，在移交過程中，博弈和協調需要一個過程，導致移交進程緩慢，前述專家表示。

　　1983年之前，法院組織法中提到的專門法院包括軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、森林法院等，1983年，六屆全國人大常委會對檢察院組織法和法院組織法進行了修改，上述內容變成了“軍事法院等專門法院”，檢察院也是如此。

　　最高檢察院鐵路檢察廳原廳長陳振東認為，這導致社會上以為鐵路檢法“兩院”的繼續存在已無法律依據，事實上，檢法“兩院”在“等”內。

　　中央財經大學法學院教授郭華建議，在中央政法委落實司法體制改革決定的同時，應當及時總結經驗，報送全國人大常委會，決定是否由相關專門委員會例如法律委、內司委主持立法調研，對下一步如何改革進行立法論證。

　　在調研、論證的基礎上，由全國人大常委會對鐵路司法機關的設置以《決定》形式作出專門規定，從法律的層面上解決鐵路司法機關的設置，并明確人員、編制、層級等問題，郭華說。

　　機構設置是關鍵

　　徐昕認為，鐵路公檢法機關從鐵路部門剝離，移交地方，納入國家司法體制，在某種意義上只是改革的開端。

　　鐵路檢法“兩院”移交給省級檢察院和高級法院管理，表面看只是改變了管理機關，并不困難，但實質上，改革不僅涉及人員、編制、經費保障，核心的問題是移交之后怎么設置鐵路司法機關，中央財經大學法學院教授郭華告訴法治周末記者。

　　全國有17個鐵路局，只有17個鐵路運輸中級法院和鐵路運輸檢察分院，只能移交到17個省份，其他省份怎么辦？像鐵路運輸中級法院，有的高級法院有，有的高級法院沒有，這就帶來管轄上的問題，郭華說。

　　以北京鐵路運輸中級法院為例，其改革后并入北京市法院系統，但其管轄的范圍卻遠遠超出北京市的范圍，還包含河北省和天津市的鐵路案件(下轄兩家基層院，石家莊鐵路運輸法院和天津鐵路運輸法院)。

　　一位鐵路檢察院的檢察官向法治周末記者表示，她現在也覺得身份有些尷尬，鐵路檢察分院是省一級檢察院的派出機構，管轄的范圍比省檢察院管轄的地域范圍還大，因為要跟鐵路局對應，但實際上管轄的案件數量又很少。

　　郭華指出，由此帶來法官和檢察官的任命問題�！耙孕熘蓁F路運輸檢察院為例，該院隸屬上海鐵路局。改革后，該院的人、財、物歸江蘇省檢察院管理，而業務上依舊歸上海市檢察院管理。那么今后該院的檢察長是由上海任命，還是由江蘇任命？”

　　根據檢察院組織法，上下級檢察院之間是領導關系，可以由省級人大任命，其設立需要根據對應的法院審級，并不困難。

　　難就難在法院的設置。

　　郭華指出，根據法院組織法，地方法院分為高院、中院、基層院，上下級法院之間是有審級的監督關系，鐵路法院的審級如何確定？其對應的人大機關，全部是省級人大、還是地方各級人大？

　　在太原鐵路檢察分院移交地方的同時，太原鐵路運輸中級法院并沒有隨之移交。

　　太原鐵路運輸中級法院的張雷冰向法治周末記者表示，因為還沒有簽訂移交協議，沒有新進展，所以不便接受采訪。

　　郭華告訴法治周末記者，移交之后，保留原有體制，設立專門的鐵路司法機關�！斑@是最簡便、最容易處理、最容易解決問題的一種改革方式。”

　　司法“去企業化”

　　鐵路司法機關改革最早起源于上世紀80年代，“當時是要撤銷鐵路公檢法”。郭華說。

　　1987年，鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院被撤銷，鐵路法院改由各省級法院監督，鐵路檢察院改由各省級檢察院領導。

　　徐昕告訴法治周末記者，此后，鐵路司法改革完全陷入停滯。直到21世紀，鐵路司法改革的議題才重新啟動。

　　2003年年底，鐵道部出臺指導意見，指定由濟南、蘭州、上海三地的鐵路局為主輔分離改革的試點，嘗試將鐵路公檢法等單位剝離出鐵路系統，交由地方政府統一管理。

　　郭華告訴法治周末記者，2004年，中央轉發了關于司法體制和工作機制改革的意見，其中一項是包括企業鐵路部門公檢法的剝離的問題，改革向前邁出一步。

　　徐昕指出，因各方利益牽制，上述改革方案遲遲沒有進入操作階段。

　　2006年，西安鐵路局從鄭州鐵路局獨立，根據鐵道部的通知，西安鐵路檢察分院隨即成立。

　　前述西鐵檢察分院人士回憶說，2009年，鐵路系統內部下發通知凍結人事，一直凍結到現在。

　　2010年6月，全國鐵路運輸中級法院院長工作會議首次透露方案規劃：鐵路法院將從鐵路企業中剝離出來，作為專門法院予以整體保留，并一次性納入國家司法體制，移交所在地省級黨委、省高級法院管理，其人財物等各方面與鐵路企業完全脫鉤。

　　前述西鐵檢察分院人士感覺這次是動真格的，因為當年底公布了改革的時間表———中央編辦等六部委聯合發布《關于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》，明確將鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院的財權、人事權劃歸地方司法系統。

　　鐵路司法改革艱難的破冰之旅終于啟程。

　　2011年3月，最高人民檢察院檢察長曹建明透露，中央已批準鐵路檢察院轉制劃歸地方的政策，相關部門正部署落實。

　　四個月后，全國鐵路法院管理體制改革協調會召開，通報了由最高人民法院起草、征得鐵道部同意的有關加快鐵路法院管理體制改革文件的主要內容。幾乎是同時，廣東省鐵路法院、檢察院管理體制改革移交框架協議簽訂儀式舉行。

　　徐昕認為，上述相關文件的出臺，特別是廣東省鐵路法院、檢察院，山西省鐵路檢察院的轉制實踐，是2004年中央確定改革鐵路公檢法體制以來取得的重要的階段性成果。

　　“當事人不得擔任自己的法官”，以“去企業化”為核心的鐵路司法改革是大勢所趨、不可逆轉。此項改革有助于消除司法企業化的弊端，維護法治統一，提升司法公正，徐昕向法治周末記者表示。

　　徐昕認為，在解決鐵路司法機關“去企業化”之后，同樣摻雜部門利益的森林法院、農墾法院，也應一律納入國家司法體系，參照鐵路司法改革的方案推進轉制，實現全面的司法“去企業化”。