云南錯位電改：財政部特急文件糾偏之后

　　是怎樣的地方行政行為，驚動財政部和國家發改委發特急文件糾偏？

　　電改的核心應是讓電力回歸商品屬性。不過，現實中，各市場主體的地位往往不對等，交易手段缺失，政府習慣用行政劃撥代替市場交易，高耗能產業與財稅就業高度關聯……各種因素共同催生了當前的各種扭曲形態。

　　“最后還是沒用，兩個國徽也沒用。”面對財政部2014年4月下發的一份特急文件，孫偉(化名)指著落款上財政部和國家發改委兩個部門的紅章，無奈地對《財經國家周刊》記者說。

　　作為一家大型水電企業的負責人，孫偉在2013年9月向財政部和國家發改委反映情況，詢問云南省工信委和財政廳征收的“臨時電價補貼獎勵資金”是否合法。

　　2013年10月，財政部和國家發改委將此項收費列入公布取消的314項各省(區市)行政事業性收費目錄中，而云南省的收費行為并未終止。

　　2014年2月，這一情況再次反映到財政部和國家發改委。4月，財政部擬定了一份措辭強硬的特急文件，并與國家發改委會簽。該文件說，云南省相關部門責任人“目無法紀、明知故犯，應依照相關法規追究責任”，要求省政府責成省工信委和財政廳立即撤銷相關收費文件，退還相關企業已繳納的資金。

　　因有兩部委文件明令禁止，2014年云南省沒有再延續此項收費。但事情仍未結束，6月和8月，云南省工信委連發兩份通知，推行“富余水電消納”方案，以“市場化”的名義，要求10家水電企業利用汛期的富余水電降價銷售。

　　壓力之下，多數企業選擇“合作”。受訪企業負責人認為，富余水電消納方案與之前的臨時電價補貼一樣，都是把水電企業的利潤轉移給工業用電大戶。

　　一位資深業內專家表示，云南前述做法，雖有現實需求考量，但地方政府仍然較深地介入到市場交易中，還不能稱之為真正的市場化改革。

　　不過，在方案的主導方云南省工信委人士看來，發電企業、用電企業、電網和地方政府都從中收到實際效益，未來還將繼續在更大范圍推行。

　　10億元攤派

　　2013年9月13日，云南省工信委及財政廳下發《關于繳納臨時電價補貼獎勵資金的通知》，明確表示省政府決定向省內13家大型水電企業和云南電網公司共籌集7億元。其中，云南電網承擔2.3億元，水電企業承擔4.7億元，由云南電網代收，一并繳入云南省財政廳賬戶。

　　該項資金用于支持重點工業企業擴大用電，即對月用電量超過200萬千瓦時以上的用電企業，以2012年同期為每月用電量基數，超過基數部分，給予每千瓦時0.1元的電價獎勵。

　　早在2012年10月，云南省工信委、財政廳、物價局就曾下發過類似的“臨時電價補助資金”的通知，當時籌集金額3億元，由電網公司和水電企業各承擔50%。2012年和2013年，該項補助補貼資金規模達到10億元。

　　籌資背景與此前云南的經濟結構和宏觀形勢有關。據云南省官方人士介紹，云南省工業以6大高耗能行業為主，包括鋁、銅、黃磷、鋼鐵等，均是耗電大戶。

　　2012年以來，中國整體經濟增速逐步放緩，市場需求有所放慢，而有色金屬等產業也相應進入到了產能過剩的周期。云南重點有色金屬企業——錫業股份、云南銅業，近年均出現虧損。地方政府希望通過電價補貼鼓勵這些企業多用電、多生產，以穩增長、保就業。

　　除了穩增長、保就業背景外，還有電力過剩的客觀原因。云南作為國家“西電東送”的水電基地，前些年投建的大型水電廠陸續開始發電，水電裝機近年增速遠高于電力消納增幅。2012年云南水電棄水電量24億度，2013年更是高達45億度。

　　2012年，孫偉所在公司需承擔的補貼資金額度為1985萬元。“當時，覺得這些錢并不多就交了，當作支持云南當地經濟發展。”孫偉說，由于水電企業面臨移民等大量具體問題，需要地方政府協助，因此，地方政府提出要求，只要數額不太大，大部分企業都會同意。

　　但支持金額以數倍增長時，有些企業扛不住了。按2013年的新規定，孫偉所在的企業需要繳納7745萬元。

　　其時，財政部正在根據2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》的要求，對各省行政事業性收費進行清理。云南省的此項收費經反映情況后，引起了財政部和國家發改委的重視，因此也將其納入清理范圍，并于2013年10月16日公布取消。

　　孫偉本以為事情就此了結。但隨后，云南電網嚴格執行了云南省工信委的要求，即“錢逾期不交，暫不結算其電費”。在經歷了兩個月暫不結算電費的壓力下，孫偉上交了2013年第一筆款項4647萬元。

　　他表示，水電企業前期投入巨大，依賴銀行貸款，投產發電后面臨還本付息的壓力。相對于每個月上億元的電費，孫偉只有選擇妥協。

　　2013年12月，云南省工信委再次下發通知，催繳水電企業的第二筆款項。在“暫不結算電費”的壓力下，孫偉所在企業最終還是交出2013年的第二筆款項3098萬元。

　　“特急”糾偏

　　交完第二筆款項，孫偉于4月25日等來了財政部和國家發改委下發的特急文件。文件明確指出云南省的臨時電價補貼獎勵資金屬于亂收費，要求取消、退款，并追究相關責任人的行政責任。

　　按照1997年中共中央、國務院《關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》，省級政府審批向企業的行政事業性收費項目和標準，要分別征得財政部和國家計委(發改委前身)同意。而云南省的此項收費，未走這一程序。

　　看到這份特急文件時，孫偉滿懷希望可以獲得退款。多次向相關部門詢問后，得到的回復是：之前收取的補貼資金已經全部發放給工業用戶企業，無法退還。

　　10月，財政部稅政司人士告訴《財經國家周刊》記者，此事已經得到解決，財政部收到了云南省政府的回函，函中稱已對相關責任人進行了處理，而且云南省以后再不會收取此類補貼資金。至于具體企業上繳的款項能否真正退回，財政部鼓勵企業走法律途徑。這同樣適用于很多地方的亂收費問題。

　　《財經國家周刊》記者從云南省工信委獲悉，云南省政府在給財政部回函中，強調了自身的困難，表示該電價補貼是一個臨時性的應急政策，主要是應對經濟增速下行，云南電力供給又過剩，鼓勵工業企業多用電。

　　云南省工信委人士對《財經國家周刊》記者表示，通過臨時電價補貼獎勵資金政策，2013年云南省內總增加了約10%的工業企業開工率，同時解決了20多萬就業。他強調，這個補貼的錢都用于農民工就業問題。

　　多家受訪水電企業負責人則認為，這種方式是在拿水電企業的純利潤補貼工業企業。例如，云南鋁業公司作為受益方，據其公告，公司收到政府電價補貼獎勵2.56億元，并將其確認為2013年度的營業外收入，當年公司凈利潤1609.27萬元。這意味著，若非電價補貼，云鋁當年將有約2.4億元的虧損。

　　“協調”降價

　　一波未平，一波又起。

　　4月，云南省政府下發《關于加快產業轉型升級促進經濟平穩較快發展的意見》，第一條即降低企業用電成本，要求推進全省電力體制改革試點。

　　兩個月后的6月，云南省工信委印發了《2014年汛期富余水電市場化消納工作方案》，以引導發電企業降價，支持重點工業企業恢復和擴大生產。

　　此前的1月，國家發改委發出完善水電上網電價形成機制的通知，提出鼓勵通過競爭方式確定水電價格。

　　云南的富余水電消納方案，形式上也要求各市場主體按照“自主協商、互利共贏、公開透明、購銷聯動”的原則開展競爭交易，采取降價幅度報價方式。

　　交易一方為小灣、糯扎渡、功果橋、金安橋、阿海、龍開口、魯地拉、大盈江四級、戈蘭灘和大朝山等10家單機10萬千瓦以上的水電站，另一方為月生產用電量超過500萬千瓦時的電解鋁、黃磷、鐵合金、工業硅、鋼鐵、水泥、電石、燒堿、銅、錫、鉛鋅等行業198家重點工業企業。

　　而通知發出后，發電企業均無參與“降價促銷”意愿，未付諸行動。

　　6月通知未能奏效，7月22日，云南省工信委召開協調會，并于8月4日再度下發協調方案，此次明確列出6月至10月十大發電企業的申報降價幅度和富余電量。平均降幅為0.0815元/千瓦時，富余電量總計93億多度，意味著發電企業需降價7.6億元。

　　一些水電企業人士表示，協調方案中的“申報”數字并非企業自己提出，水電企業甚至沒有跟任何工業企業見面商談。

　　一位水電企業負責人告訴《財經國家周刊》記者，富余水電市場化消納本是希望通過降價來促銷，出發點是利用水電站年發電增量部分降價，解決一部分“棄水”問題，也帶動一部分企業的生產。但是，由于今年云南省用電增量小，實際是用水電企業的發電存量來降價。

　　據云南電網預測，今年云南本省用電增速為5%，而外送廣東的電量本希望超過900億度，但最終達成的協議是880億度，再加之這些不多的用電增量還需要分配一部分給云南今年新增的水電裝機，因此平均分配到每個水電廠的發電量比過去兩年有所減少。

　　不“合作”的代價

　　2012年交了1985萬元，2013年又交了7745萬元，今年更是需要讓利1.89億元。思考再三，孫偉所在企業決定不再參與。

　　但他沒有想到，云南省工信委8月發出通知之后，其余9家水電站陸續同意了協調方案。不合作的這一家，很快承擔了嚴重“后果”。

　　8月20日，孫偉接到電網公司向他發出第二日調度指令，將其水電站原有70%左右負荷率，降為40%左右。

　　孫偉急了。他立即向電網公司詢問原因，對方明確答復，因為他們沒有參與富余水電消納方案，因此只能按照云南省工信委核定的汛期合同基數電量發電，而原先方案中分配給他們的富余電量，將分配給其他已經參與該方案的電企。

　　降負荷就等于直接減少發電企業收入。孫偉計算，從8月21日開始，由于負荷大幅降低，其電站今年的棄水電量將達到20多億度。

　　與孫偉所在的民企有異，一家選擇“合作”的國有發電企業負責人告訴《財經國家周刊》記者：“我們對于協調方案有意見，但是方案一旦下發，我們就要無條件執行，我們企業的每個桌椅板凳都是政府的，政府讓做什么，我們當然會做。”

　　受訪專家認為，云南的這次電改試點具有典型性。當前和未來一段時期，電力供給寬松，為電改提供了長期穩定的外部環境。云南電源結構簡單，受上游燃料市場影響有限，改革波及范圍小；枯豐電價已運行多年，改革有實踐基礎；水電成本低，拿“棄水”開刀，各方有動力。電改的核心應是讓電力回歸商品屬性。不過，現實中，各市場主體的地位往往不對等，交易手段缺失，政府習慣用行政劃撥代替市場交易，高耗能產業與財稅就業高度關聯……各種因素共同催生了當前的各種扭曲形態。

　　受訪專家表示，在現有的電力體制中，各地的電價都是由國家發改委核定，地方很難變動。臨時電價補貼和富余水電消納，實質都是地方政府想方設法在“動”電價。

　　誰的奶酪

　　盡管受到發電企業非議，但云南省官方對其電改試點內容自我評估良好。

　　據云南省工信委人士介紹，在富余水電消納方案的實際執行中，最終汛期每月約有70多家工業企業參與，總體用電成本下降了9.4億元，成本下降使得工業企業的開工率從原來的不到50%，提高到接近60%。

　　云南鋁業公司是云南省用電大戶，由于該方案的推行，其成本下降明顯。10月7日，其公告稱，今年公司購電成本預計下降幅度為0.05元/千瓦時左右，噸鋁成本可以下降600多元。

　　據知情人士介紹，在富余水電消納方案中，云鋁獲得的用電價格為0.435元/千瓦時，交易電量為55億度，據此共節省超過4億元，比2013年獲得的臨時電價補貼獎勵資金2.56億元還多，且還未包括云鋁可享受到另一項優惠——大用戶直購電。

　　云南省工信委人士表示，水電企業也是受益方。9家參與方案的水電企業，被核定多發了96億度電，收入增加14.4億元。預計云南省2014年的棄水電量在170億度，如果不實行這一方案，則將高達近270億度。雖然電網輸配電價平均降了2分錢，但多輸送了96億度電，云南電網也增加收入近10億元。

　　不過，一家參與富余水電消納的水電企業負責人表示，此次方案的實施由政府主導，水電企業沒有跟工業企業面對面談判，很難評估這96億度是不是“富余”電量，是不是應該“降價促銷”。

　　如果這96億度是新增需求，那么“降價促銷”給水電企業和電網帶來了總共24.4億元的新增收入。如果僅是政府從發電存量中劃出的部分電量，那就意味著發電企業和電網向工業企業讓利9.4億元。

　　云南電網公司負責人也對《財經國家周刊》記者表示，如果不實行富余水電消納方案，誰也不敢說這96億度電的需求就完全沒有了，但可能會導致大部分電力需求的消失，“所以這一方案在某種程度上還是奏效的”。

　　除了以上發電、用電、電網三方，云南省工信委人士還補充了第四個受益方，即有利于政府完成全省工業和GDP增長目標。

　　工業在云南省GDP中所占比重接近一半，近幾年中國經濟增速放緩，加之鋁、黃磷、工業硅等高耗能產業出現嚴重過剩，云南省的用電量增幅下降很快，由2013年的10.9%降至今年的5%。

　　2014年初，云南省設定的工業增加值和GDP的目標分別為12%和11%，降低電價成本，促進工業企業生產，成為直接提高工業增加值和GDP的一條途徑。

　　由于初步評估該政策收到良好效果，目前云南省工信委已經開始起草開展2015年富余水電市場化消納的文件。這一文件可能在今年年底前下發。

　　據說，該文件擬將富余水電消納期擴至全年，并由今年實際參與的9家水電站擴展到全省所有的水電站，工業用戶的范圍也將擴展到用電在35千伏以上的所有工業企業。

　　“我們今年做，明年后年都要做，以后、以后都要做。”云南省工信委人士說。而對孫偉而言，扛過了今年，明年怎么辦？(來源：財經國家周刊)

　　配文一：

　　尷尬直購電

　　除了“富余水電市場化消納”，云南省在2014年還有另一個電力體制改革試點內容，即大用戶直購電，首次試點被政府指定在云南鋁業公司旗下的兩個工廠和景洪水電站之間進行。

　　按照國家大用戶直購電政策的要求，大用戶直購電執行的是電廠上網電價，再加上國家給電網核定的大用戶直購電輸配電價。

　　云南電網負責人表示，這一試點尚存缺陷，主要由于相關配套政策缺失。例如，云鋁與景洪電站實行直購電，云鋁將低電價的電量買走后，電網的交叉補貼部分并沒有明確說法，最后只能由電網承擔。

　　交叉補貼是指國家在核定用戶電價時，壓低了居民、農村等用戶的用電價格，為了平衡這部分虧損，適當調高工商業用戶的電價，形成交叉補貼。此次試點則等于云鋁將電網低價電直接買走。

　　云鋁與景洪電站的大用戶直購電試點涉及交易電量86億度，云南電網計算其補貼共3.2億元。

　　“說是試點，實際上就是支援云鋁，讓它開起來。”云南電網負責人說。

　　景洪電站所屬的華能瀾滄江水電有限公司對此亦有擔心。“一家電站僅與一個用戶綁定，這樣的風險很大。”該公司負責人對《財經國家周刊》記者說，如果云鋁突然出現經營困難或無法及時支付電費，將會影響電站的現金流。

　　在他看來，相對于搞大用戶直購，水電站將電都賣給電網仍是最安全可靠的。如果真要采取市場化機制，則應該讓發電企業自主選擇交易對象和交易價格，以規避風險。

　　相關人士分析，即便是從大用戶直購電中受益的云鋁，其受益程度也不如富余水電消納那么立竿見影。云鋁與景洪的直購電價格是0.45元/度，但其享受的富余水電價格僅0.435元/度。

　　富余水電消納按計劃未來仍將執行，而大用戶直購電試點一年后，未來是否繼續，多位受訪人士表示“很難說”。(來源：財經國家周刊)

　　配文二：

　　棄水難題

　　無論是富余水電消納，還是大用戶直購電，地方政府的主要初衷是扶持重點工業企業以穩增長、保就業。不過，在發電企業一方，也存在電力過剩的問題。據云南電網測算，云南省每年有2000多萬千瓦裝機的富余電力，水電占據一半，且2015年還將增加約308萬千瓦水電裝機。

　　多位受訪業內人士和專家認為，云南電改的試點內容尚未充分體現市場化取向，更多地是在政府指令下，讓電廠和電網向工業企業適當讓利的權宜之計。

　　在云南省整個電力行業中，水電企業和電網的盈利能力最強。據統計，2013年云南省水電行業整體盈利44億元，云南電網盈利12億元。

　　但電企和電網都擔心，如果大幅讓利于工業企業，其盈利形勢是否能夠持續。2014年的富余水電消納和大用戶直購電交易，如果全部與正常電價相比，水電企業共讓利約7.6億元，云南電網讓利約5億元。

　　去年盈利12億元的云南電網預計，2014年其盈利水平或將為零。

　　富余水電消納和大用戶直購電試點分別涉及的96億度和86億度電量，即便將其全部視為政策帶來的新增電量，也難以解決云南的水電過剩。云南省工信委預計，今年云南省仍然有170億度的棄水電量。

　　10月開始，國家能源局組織四川和云南監管辦公室調查兩地棄水問題，試圖尋找解決棄水電量問題的根本路徑。

　　按國家規劃，作為西電東送水電基地的云南省，其發電量并不局限在本省消納，而是在南方電網范圍內消納，其中用電大省廣東是其最重要的目標客戶。

　　按照云南和廣東簽署的送電框架協議，今年合同最大送電量本擬為815億度，經過多次協調，才將這一數字提高到880億度。

　　十余年前，云南水電建設進入高峰期，而廣東本地近些年也上馬了不少火電項目，兩邊投產后，矛盾開始凸顯，云南水電“窩電”現象逐漸加劇。

　　外送通道難題也是造成富余電力的重要推手。早在2010年，金沙江中游電站送電廣西320萬千瓦直流輸變電工程就已獲得國家能源局的審批。但直流送電工程難以給云南當地帶來收益，遭到冷遇，被擱置了兩年。期間，早已規劃好的阿海、魯地拉等大型水電站相繼建成投產，卻不得不面臨電力無處輸送的窘境。

　　面對不斷加劇的“窩電”局面，2013年底，這一直流輸變電工程才得以重啟，但最早也要在2016年才能建好。(來源：財經國家周刊)