房產稅將覆蓋至個人非營業用房產，可能在某些房價上漲過快城市率先施行，且首先對高端住宅開始征稅

　　□ 本刊記者 霍侃 王長勇 | 文

　　升級路徑

　　同樣是重慶北部新區的一棟300萬元的別墅，今后房主很可能增加一項支出—每年1萬元左右的特別房產稅。

　　4月20日，重慶市政府網刊登市長黃奇帆接受媒體專訪內容，透露重慶市擬與財政部共商方案，在重慶試行對高端住房征收特別房產稅。重慶方案甫一公布，即激起千層浪。更多的人關心，房產稅將如何計征，是否會落在自己頭上。

　　本刊記者獲悉，就住房征稅這一重要政策調整，不管重慶方案是否獲準，中央政府已緊鑼密鼓進行各項相關準備工作，包括稅種設置、征稅范圍、免征額和稅率的設定等細節。而目前中央財稅部門的基本思路是，對1986年發布的《房產稅暫行條例》進行修訂，將房產稅覆蓋到個人非營業用房產，在某些房價上漲過快城市率先施行，且首先對高端住宅開始征稅。

　　5月4日，國務院法制辦財政金融司副司長季懷銀通過官方媒體透露，“開征住房保有環節的稅收，是保證住房市場健康發展的治本之策，也是解決當前我國面臨的多項棘手問題的治本之策，早開征比晚開征好，但需分步實施而非一蹴而就”。

　　這一表態，意味著政府開征住房保有環節稅的基本框架和政策措施已基本成型。

　　提升房產保有環節的稅收，將增加住房消費的成本，同時也會對炒房者產生約束。而作為進一步完善分稅制的重大改革，房產稅升級可為市縣級地方政府提供穩定的支柱財源，扭轉地方政府過于依賴出讓土地收入的短期行為。

　　房產稅在中國并非新稅種，1986年10月即在城市、縣城等按年征收，其中，對個人所有非營業用的房產免征。重慶市提出的特別房產稅方案，就是擬把征稅對象擴大至部分個人非營業用房產。

　　房產稅雖屬地方稅，但稅收立法權在中央。中國人民大學財政金融學院教授安體富說，現行《房產稅暫行條例》是國務院發布的，將征稅范圍擴展至個人非營業用房產，還得通過國務院來修訂，而且，一旦修訂全國都應執行。

　　國務院發展研究中心研究員倪紅日認為，按目前中國的稅法框架，不能僅在部分地區先行征收，必須經國務院同意，適當下放稅權，才有可能讓部分地區先走一步。

　　不過，即便國務院能夠很快修訂條例、下放稅權，升級后的房產稅的開征，仍須做好一些基礎工作。

　　目前，中國房地產保有環節的稅收有兩個稅種—房產稅和城鎮土地使用稅。倪紅日認為，房產的價值與地理位置密切相關，如果分別評估土地和房產、分別征稅，從不動產征稅理論來說非常難，所以“這兩個稅種必須合并”。

　　財政部財政科學研究所所長賈康接受本刊記者采訪時也說，修訂后的房產稅一旦出臺，需要跟已有稅種之間協調和整合，“不一定合并，但需要調整”，或者某個稅調低一點，也不排除部分合并。

　　劍指高端住宅

　　如果房產稅升級擴大范圍，應該把所有個人非營業用房產都納入征稅范圍嗎？北京大學林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任滿燕云告訴本刊記者，理論上，房產稅應是一個寬稅基、低稅率的稅種，不應該只針對一小部分人。不過，如果是想先通過試點總結經驗，這樣考慮也沒有問題。

　　從征管部門掌握的房產信息的現實角度看，短期內對全部個人房產征收房產稅，幾乎無法實現。倪紅日說，現在交易上市的房子畢竟是少數，大多數是存量房，其中包括政府和企業分房、房改房等，比較分散，“恐怕沒有一個部門掌握全部的住房信息，首要的前提條件不具備。”

　　賈康建議，盡管相關住房信息應力求全面掌握，但初期可以不實際覆蓋百姓自用的一般消費型住宅，可以先把獨立別墅和管理上容易認定的高檔豪華住宅納入征收范圍，條件成熟時再對“第二套”以上的住房實征。

　　從操作角度看，別墅和高檔豪華住宅基本是住房制度改革后的商品房，都會有詳細的產權登記。

　　重慶市的特別房產稅方案正是劍指高檔住宅。該方案的征稅對象，分別按照建筑面積和住宅價格設計了兩種方案：一是城市獨棟住房(別墅)或住房建筑面積超過200平方米，且評估價值達到上年主城區商品住房平均售價3倍以上住房的產權人；二是住房評估價值達到上年主城區商品住房市場平均售價3倍以上住房的產權人。

　　目前，對家庭第三套及以上的住房征收房產稅的說法盛行。但這一從信貸調控政策衍生而來的建議，看似合理，實際上有些似是而非。按照1986年的《房產稅暫行條例》，無論是第一套還是第三套個人住房，只要用于營業性目的，都納入征稅范圍，只是在實際征繳中，因征收難度大，多數地方對個人出租房產征管不嚴。

　　對此，滿燕云認為，按住房套數征稅不太合理，“如果一個人只有一套房子，但總價5000萬元以上，不征稅顯然不合適。”毫無疑問，房產稅應該對別墅、面積大的房子多征，可以設置免稅額，但房地產稅法律不應是專門針對某些人比如富人的特別稅，這對經濟是沒有好處的，稅法應有普遍價值，不能針對特定人群和特定行為。她建議，可以把一個人或者家庭所有的房產面積加總，對扣除免征面積后的部分征稅。

　　安體富則認為，在住房保有環節征稅，先不要對居民自住的房子征稅，“這樣群眾好接受，對調控房價也有利。”

　　除了需要明晰征稅范圍，征收房產稅的另一個關鍵因素是計稅依據。在1986年版的房產稅條例中，對于不出租的房產，計稅依據是房產原值一次減除10%至30%后的余值，若沒有房產原值作為依據，則由房產所在地稅務機關參考同類房產核定，稅率為1.2%；對于出租的房產，租金收入為計稅依據，稅率為12%。

　　滿燕云認為，這一做法和國際慣例不一樣，國際通用的計稅依據一般是市場價值，在一些轉型國家，房產稅開征初期以更便捷的面積作為計稅依據。計稅依據改變，需要相關部門對房產的市場價值進行評估。在這方面，中國已經有一定的試點基礎。

　　2003年開始進行的物業稅“空轉”試點，其重要內容就是“房地產模擬評稅試點”。截至2009年末，已經有北京、江蘇、深圳、重慶、遼寧、寧夏、河南、安徽、福建、天津十個省份(含計劃單列市)試點模擬評稅。今年開始，模擬評稅試點擴大至全國，每個省份選擇一個城市進行試點。

　　雖然評稅試點范圍僅針對經營性房產，不涉及居民個人住宅，不過，賈康認為，有了十個省份物業稅“空轉”的經驗，房產稅評估稅基，技術上沒有問題。

　　為推進房地產稅制改革，國家稅務總局正在加緊房地產評稅的技術準備和人才儲備。本刊記者獲悉，自4月14日開始，國稅總局舉辦第二期全國房地產模擬評稅及計稅價格核定培訓班，對各地100多名稅務人員講解房地產批量評稅標準和模型建立，以及房地產批量評稅軟件。

　　從國家稅務總局的技術準備工作看，在房地產評稅條件不具備的情況下，有可能初期采用核定計稅價格的辦法。據了解，在有些城市，比如杭州，已經對所有房產進行了評估，完全可以按房產的市場價值進行征稅了。

　　國務院希望通過稅收政策“引導個人合理住房消費”，因此，房產稅還應對基本住房面積作出免稅規定，明確免稅扣除額。重慶市的特別房產稅規定，計稅時扣除120平方米基本住房建筑面積。

　　國務院法制辦財政金融司副司長季懷銀認為，房產稅開征之初，可以先將重點放在對房地產市場調控上，以后再慢慢擴大稅基，使其逐步形成地方政府的主要財源。開征初期可以明確對生活必需的住房免稅，免稅范圍可以按套數和按面積兩個標準就高不就低。

　　地方政府拓財源

　　完善并升級房產稅，對地方稅體系改革也有重大意義。1994年實行中央地方分稅制后，優質稅源基本劃歸中央，中央和地方共享稅的劃分中也是中央占大頭，地方占四分之一。地方政府有權決定是否征收的只有筵席稅和屠宰稅，但地方早已停征筵席稅，目前屠宰稅也鮮有地方征收。

　　目前的現狀是，中央政府財力雄厚，而地方政府稅收日漸萎縮，不得不走向依賴土地出讓的“土地財政”，被人們詬病和抨擊。賈康認為，地方政府既不能舉債，又不能籌集資金，也沒有形成有長效機制的地方稅體系，只能導致短期行為。

　　在賈康看來，地方稅收體系改革，在西部需要資源稅，東部地區則需要房產稅，并使之成為地方稅體系的支柱之一。

　　具體到制度設計，賈康認為房產稅應該給地方，甚至應該主要是市縣地方政府的稅。使地方政府得到一種大宗、穩定、隨自己職能履行而不斷“水漲船高”的支柱稅源，是解決土地財政的根本。

　　季懷銀也指出，開征住房保有環節的稅收，是解決地方政府“亂收費、亂罰款、亂攤派”，規范政府收支的治本之策。“從長遠看，地方稅的主體稅種應該是住房保有環節的稅收，因此當務之急是盡快開征這一稅收。”

　　目前，房產稅在地方財政收入中占比較低。2009年，城鎮土地使用稅完成920.97億元，房產稅完成803.64億元，兩個稅種占地方本級收入的比重僅5.3%。

　　滿燕云說，這個比例非常小，美國不動產稅占地方財政收入75%左右。將來，真正意義上的房產稅應該是地方政府很重要的稅源。

　　財政部也逐步把培育地方支柱財源提上日程。財政部部長謝旭人4月1日在《求是》雜志發表署名文章稱，在統一稅政前提下，研究賦予地方適當的稅政管理權，培育地方支柱財源，從而盡可能通過增加地方本級收入，增強各地特別是中西部欠發達地區安排使用收入的自主性、編制預算的完整性和加強資金管理的積極性。

　　謝旭人說，要鞏固成品油稅費改革成果，加快地方稅收體系建設，增強地方政府提供基本公共服務的保障能力。

　　本刊記者獲悉，未來對個人住房保有環節征稅，由國務院設置同一稅種、統一修訂法律法規，同時會給地方一些靈活性，比如免征額、稅率的設定等，地方政府可以根據情況制定不同的標準。

　　對于開征保有稅可能導致房價暴跌的擔心，季懷銀說，大量的投機炒作才是導致房價暴漲暴跌的根源，開征保有稅恰恰可以消除這一根源，維護市場安全。只要初期采取審慎步驟，放寬免稅范圍，完全可以避免大的震動。

　　在房地產稅收改革的程序方面，賈康認為，此項改革“牽一發而動全身”。因此，政府相關部門應積極征求公眾、專家和各利益群體的意見、建議，合理引導輿論進行理性、健康的討論(包括爭論)，在重要環節可采取聽證會方式，加強透明度和不同意見的溝通，通報“空轉”試點地區的有關情況，增進各方對此項重要改革的理解與認同。

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