政策制定者的決心與基層鹽業企業的呼聲，未能“上下聯動”進而啟動改革。徘徊十年的中國鹽業體制變革再次被中鹽公司和中鹽協會以“分步走”之名拖延

　　《財經》記者 慈冰 李緯娜 胡雯

　　延至今年3月，業界翹盼一年有余的新鹽業改革方案仍未順利推出。

　　“按照計劃，新方案本應在去年底前出臺并上交國務院。但目前來看，全國‘兩會’之前仍難完成。”2月24日，接近發改委的知情人士對《財經》記者透露，新方案正在國家發改委內部會簽，但經貿司和產業司對方案持不同意見。

　　這已是有關鹽業體制改革的第七套方案。2000年至今，相關主管部門曾出臺過六套鹽改方案，均因各方分歧未付諸實施。當初被政策制定者認為“最沒有風險、技術含量最低”的鹽業市場化改革，卻徘徊十年難以突破。

　　2009年3月，“加快鹽業行業改革”首入《政府工作報告》，令業界重燃希望。隨后，鹽業體制改革領導小組成立，在國務院督辦下，由國家發改委體改司、工業和信息化部消費品司負責，著手制訂鹽改第七套方案。

　　《財經》記者了解到，新鹽改方案與此前多個方案一樣，仍以打破行業壟斷，對鹽業進行市場化改革為目標，并確立“政企分開、市場放開、科學補碘、加強監管”等原則。

　　但至今這一方案仍未走出國家發改委大院。原因何在？參與此次方案制定的發改委體改司一位負責人在電話中未予以正面回應。

　　“最大分歧可能在于改革時間安排。”上述知情人士分析，中國鹽業總公司(下稱中鹽公司)和中國鹽業協會(下稱中鹽協)對改革時間安排幾次提出異議，認為鹽改應以“穩定、穩妥”為前提，循序漸進，分步實施。這一說法在過去十年間多次出現，每每決定了鹽改的走向。

　　中鹽公司以及下屬各級鹽業公司是中國鹽業市場的壟斷者，從1996年至今一直占據“兩堿”工業用鹽以外的所有鹽業銷售市場。

　　在生產端，雖然絕大多數生產企業是在中鹽體系之外，但食鹽生產的計劃指標卻由中鹽公司負責分配。

　　國家經貿委經濟運行局原副局長、現國資委企業監事會監事陳國衛曾參與過2001年第一次鹽業體制改革，他對《財經》記者表示，鹽改的技術含量不高，但阻力極大，中鹽公司、中鹽協以“分步走”之名，行拖延改革之實。

　　“如果本次改革再被拖延，那接下來的十年將更艱難。”陳國衛坦言，“大家會心灰意冷，不再關心。”

　　鹽業壟斷之弊

　　企業生產的食鹽以450元/噸賣給鹽業公司，到達消費者手中時變成2000元/噸至2800元／噸

　　如今的鹽業壟斷格局始于1996年國務院發布的《食鹽專營辦法》(下稱《辦法》)，動因是消除碘缺乏病。十余年來，這一體制在保證食鹽安全方面起到積極作用，但與壟斷相伴的低效也暴露無疑。

　　2006年，一份針對山東省鹽業系統的審計報告指出，現行食鹽專營制度是通過行政權力排除市場競爭，這一制度破壞了市場經濟的原則，讓鹽業公司缺乏市場壓力，缺乏變革生產方式的動力，導致資源配置效率低下。同時，政企不分致使監管乏力、腐敗滋生。

　　山東省一位從業20多年的縣級市鹽務局副局長對《財經》記者表示，鹽業系統體制存在的，混亂局面有待理順。他透露，在山東，鹽務局和鹽業公司是“兩塊牌子，一套人馬”，鹽務局局長就是鹽業公司總經理。

　　而在進行生產企業劃歸鹽業公司的改制之后，一些地市鹽務局局長同時又擔任生產企業董事長。“這部分人既有公務員編制，又是企業法人代表，雖然中組部和中紀委明令禁止，但由于鹽業行業規模小，各級鹽務局又歸省鹽務局直屬，地方政府極少干預。”

　　《財經》記者了解到，上述鹽業系統人員最多可以領到三份薪水——鹽務局工資、鹽業公司工資、鹽場獎金。利益的誘惑直接催生“買官賣官”現象時有發生。據《財經》記者了解，像司機等普通員工，也想方設法升職為鹽業系統的副處級干部。

　　鹽業公司“低買高賣”賺取高額利潤也為業界所詬病。據了解，企業生產的食鹽通常以450元/噸(不含稅)均價賣給鹽業公司，鹽業公司加碘后再以1500元/噸均價賣至零售點，最后到達消費者手中的食鹽價格約在2000元／噸－2800元／噸。其中，鹽業公司的加碘成本僅為20元／噸－25元/噸，獲利頗豐。

　　某大型食鹽定點生產企業負責人告訴《財經》記者，近年來，食鹽零售價翻漲至原來的兩到三倍，但生產企業食鹽出廠價十多年沒有變化。“直到最近一段時間，為緩解產銷矛盾，發改委才將食鹽出廠價每噸提高了80元，也就是從鹽業公司的高額利潤中分出一點點。但實際上，漲價根本執行不到位。如果生產企業按新標準定價，鹽業公司就拒絕購買。”

　　尤為關鍵的是，食鹽生產計劃指標掌握在中鹽公司手中，而這一指標數決定著生產企業年盈利水平的高低。該負責人說，生產企業長期處于微利或虧損狀態，缺乏改造研發資金，無力進行技術改造和產品升級。

　　“一些生產技術落后，污染嚴重的小企業，通過與鹽業公司拉關系，可獲得生產指標維持生產。而一些技術先進的企業則由于計劃配額限制，無法提高產能獲得更好發展。”上述負責人表示。

　　《財經》記者了解到，2006年《全國制鹽工業結構調整的指導意見》出臺時，經全國工商機關登記注冊的制鹽企業僅530余家，時至今日，這一數字已飆升至2200余家，平均產能僅為3萬噸－4萬噸。

　　鹽改十年徘徊

　　“鹽改并不是一件很復雜的事，但最怕明白人裝糊涂”

　　十年來，除相關主管部門先后出臺了六套均未能實施的鹽改方案外，中央政府也先后六次在正式文件中提及鹽改。

　　2005年4月，《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》提出“完善煙草行業管理體制，研究制訂鹽業體制改革方案”；2006年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提到“深化壟斷行業體制改革，深化電力、石油、民航……鹽業和市政公用事業體制改革，推進國有資產重組”；2007年、2008年、2009年連續三年由發改委下發或國務院轉發的“深化經濟體制改革意見”中，都將鹽業改革寫入其中；2009年3月，溫家寶總理《政府工作報告》中再提“加快鐵路、電力、鹽業等行業改革”。

　　但鹽改之路始終步履遲緩。在近年的幾套鹽改方案及各部委批示文件中，市場化改革方向并沒有變化。有主管部門負責人在批示中直言，“鹽業管理部門對改革口頭贊成，實際消極或反對……不能以強制推廣碘鹽為由阻撓改革，鹽業體制改革勢在必行。”

　　“鹽改第一次寫進政府工作報告，肯定會有一個說法，鹽業公司這一回也看出了政府的決心。”有知情人士早前曾對《財經》記者表示。

　　2009年4月，國家發改委發出《關于開展鹽業體制改革調研的通知》。

　　“調研去了八個省份，直接下到生產企業、鹽業公司、用鹽企業，以及工商、質檢、物價、衛生等地方職能部門。根據調研結果，發改委體改司形成了以打破壟斷為目標的第七套鹽改方案。”上述知情人士介紹，政策制定者和基層鹽業企業都希望改革能盡快實施。

　　不過，新方案至今未能走出發改委，接近發改委的人士判斷，這可能與經貿司和產業司有關。這兩個司局均與中鹽公司存在種種聯系。“制定鹽業調撥計劃是經貿司的職能，但在實踐中，該項職能已委托給中鹽公司。另外，中鹽公司也有工作人員借調在主管部門，消息溝通比較便捷。”

　　中鹽協理事長董志華曾在2009年4月的內部會議上表示，2005年12月發改委工業司(現改為產業司)制訂了第二份鹽改方案，當時一位副司級負責人強調加強鹽業專營的重要性和成就，其后這一改革方案尚未實行即被擱置。

　　陳國衛指出，鹽業改革最怕“明白人裝糊涂”，“鹽改并不是一件很復雜的事，沒有拖延的必要。”

　　正是在鹽改擱淺這幾年間，中鹽公司獲得了爆發式增長。

　　中鹽公司2010年1月公布的數據顯示，從2003年到2009年的6年時間里，公司總資產從37億元發展到310億元，增長逾8倍；利潤總額從8452萬元翻漲至6億元，增長達7倍；鹽產量從不足300萬噸增加到1058萬噸，增長2.6倍；鹽化工產品從無到有，產量達400萬噸。

　　中鹽公司總經理茆慶國表示，力爭再通過兩個五年，實現銷售收入、利潤總額、資產總額再翻兩番。這個時間區間，與中鹽公司所建議的鹽改“過渡期”基本吻合。

　　誰在拖延鹽改

　　“食鹽專營”與“消滅碘缺乏病”之間不能畫等號，但與“中鹽的利益”之間可以畫等號

　　“中鹽公司對抗改革。”2009年年末，在“國企壟斷、公共利益與法治建設”學術研討會上，曾參與鹽業改革的陳國衛痛陳，“在我們剛開始接手這個事情(鹽業改革)時，他們的頭面人物直接對我們說，你們不要管，事情讓我們來做，你們的個人問題，出國什么的我們全管。扛不住時，(鹽業公司)又寫信到經貿委、國務院以及后來的發改委告狀；通過媒體，不斷報道工業鹽沖擊市場，危害人們健康的消息。”

　　2001年，原全國熱處理標準化技術委員會鹽類工業組組長李伏明被判入獄7年，李被指控“將3000多噸工業鹽流入食用鹽市場”。

　　“那個時候，1個車皮(50噸鹽)就可以判5年，60個車皮可以判300年。”李伏明在接受《財經》記者采訪時回憶。最終法院判決書對此情節未予認可，只是認定李執行了假文件。

　　“防止碘缺乏病，維護人民身體健康”多年來被中鹽公司反復強調。對此，中國地方病協會副會長陳吉祥對《財經》記者表示，碘鹽曾經起過重要防病作用，但現在已是“百害無一利”。各地缺碘程度不同，應分類指導、因地制宜、科學補碘。

　　“國家為加碘食鹽每公斤補3分錢，其實1分錢都用不了。食鹽加碘工藝非常簡單，沒有太高技術含量。”陳吉祥認為，強調碘鹽安全等于變相拖延改革步伐。

　　2009年7月27日，中鹽協提交了一份24頁的《關于鹽業體制改革的意見和建議》(下稱《建議》)，核心觀點是：鹽業不是壟斷行業；食鹽專營對防治碘缺乏病取得了巨大成就，接下來要繼續堅持食鹽專營政策。

　　該《建議》指出，鹽業改革要循序漸進，不能操之過急。保證20多萬鹽業職工隊伍的穩定，保證職工的正常生活。

　　此《建議》一出，大多數鹽業生產企業表示不滿，認為中鹽協并沒有尊重生產企業的意愿和呼聲，混淆視聽延緩改革。

　　一位中鹽協常務理事單位負責人對《財經》記者表示，中鹽協自建立以來并未站在整個行業立場上，每當遇到改革總是反對。

　　公開資料顯示，中鹽協自創建以來，前四屆理事會與中鹽公司均是“一套人馬、兩塊牌子”，現任中鹽協理事長董志華在1995年至2004年九年間身兼中鹽公司總經理和中鹽協理事長雙職。食鹽專營體制于1996年由他親手創立，他曾在多個場合表示要“誓死捍衛”。

　　2009年12月7日，湘鄂贛制鹽企業分會發出通知，召集部分制鹽企業召開應對鹽業體制改革座談會，會議地點在江西省南昌市嘉萊特和平國際酒店。

　　細心人察覺，會議通知上顯示著中鹽協的傳真號碼——Fax NO.01063324356。“中鹽協認為自己不方便出面，便采取了這種方式。”一位與會制鹽企業負責人對《財經》記者說。2009年12月9日，共有28家制鹽企業參會，并形成了一份《全國重點制鹽企業對鹽業體制改革建議》，與會代表簽字后遞交至相關主管部門。

　　然而，《財經》記者共獲得了三份內容截然不同的建議書。在第一份供參會企業討論的原稿中，提出了“建議改革分兩步走，在實行三年特許經營之后，再完全放開市場”，但這一建議未得到與會企業認同。

　　比照參會企業簽字認同的第二份建議稿和第三份正式提交給主管部門的建議稿，《財經》記者發現，后者較前者多出一大段敘述：

　　“我們得知，2011年食鹽專營將完全放開，我們則非常擔心。全國有2000多家制鹽企業，如果都可以生產食鹽，必將出現無序競爭，食鹽質量無法保證，市場監管難度加大，食鹽加碘、防治碘缺乏病工作必將受到嚴重影響，后果不堪設想。我們認為，食鹽是關系到國計民生的重要食品，直接關系到人民的身體健康，從源頭上控制食鹽產品的質量，意義重大，絕不能把食鹽當做一般商品去對待。”

　　上述制鹽企業負責人對《財經》記者表示，中鹽協將“食鹽專營”與“消滅碘缺乏病”畫上等號，一個重要目的應當是，利用食鹽專營權保護中鹽協的利益。

　　堅冰終將開裂

　　第七套鹽改方案的安排是：兩年內全面放開鹽業市場

　　接近國家發改委的人士透露，第七套鹽改方案將會采取“兩步走”策略：第一步，允許生產企業進入市場，由生產企業與現有省市鹽業公司自由競爭。第二步，放開鹽業公司以外的流通企業進入鹽業行業。

　　該人士指出，生產企業進入市場，是鹽業體制改革關鍵。按照市場經濟基本要求，賦予食鹽生產企業經營自主權，直接進入市場。除營銷企業，食鹽定點生產企業也要成為食鹽專營主體，同時省、市、縣鹽業公司應打破購、銷地域封鎖，直接與生產企業見面，做到貨暢其流，各省鹽業公司的鹽業可自由流通。

　　人員安置方面，新方案提出，一部分鹽業公司人員隨鹽政管理、監督、執法職能進入公務員行列。同時，剝離鹽業公司現有優良資產，分流安置剩余人員，直接進入市場參與競爭。

　　政企關系方面，新方案認為，各級鹽業管理職能從鹽業公司分離，鹽業公司只有經營職能，管理職能分別由質檢、工商、食品藥品監督等部門承擔，從鹽業公司剝離出來的鹽務管理局則承擔鹽政管理工作。《財經》記者了解到，新方案對改革時間的安排是，兩年內全面放開鹽業市場。

　　鹽業生產企業似乎更早嗅到放開的氣息。去年10月，湖北鹽業公司和四川久大集團公司合作收購湖南湘潭堿業；緊接著，貴州、河南、陜西等鹽業公司也先后找到四川久大，探討在銷售和收購項目上的合作方式。

　　2009年11月，中鹽公司總經理茆慶國在全國食鹽計劃會議上發言，稱“在專營沒放開的時候該維護的要維護，另外要做好放開的準備”。

　　一位在鹽業行業工作多年的業內人士對《財經》記者分析，生產企業進入市場之后，可以促使食鹽質量提高，價格也會因競爭而下降。

　　以往鹽業公司“抽肥補瘦，以近補遠”，很多偏遠地區碘鹽難以送到，但放開市場后，碘鹽價格下降，生產企業和“鹽販子”會將市場觸角延伸至這些地區，所需的政府補貼也有望減少。

　　一直從事鹽業體制改革研究的中國社科院法學研究所副研究員賀海仁對《財經》記者表示，“專營肯定會打破，這一點我很樂觀。不樂觀的是，變相專營還會存在。雖然表面上放開，但國企可以大量收購鹽場，其他企業則沒有這樣的實力。”

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