佳木斯城建灰色樣本：城投公司以“假地”融資數(shù)十億元

　　市長(zhǎng)兼任城投公司董事長(zhǎng)；規(guī)劃、國(guó)土聯(lián)手制造“虛假”國(guó)有土地證，交由城投公司融資貸款

　　■ 核心提示

　　近日，佳木斯市原國(guó)土局長(zhǎng)宋學(xué)英在獄中寫下3萬(wàn)多字《自述》，反思從2002年到2012年擔(dān)任國(guó)土局長(zhǎng)的處境和抉擇。

　　宋提到，他曾在市領(lǐng)導(dǎo)的指示下，為佳木斯市最大的國(guó)企——新時(shí)代城投公司違規(guī)發(fā)放國(guó)有土地使用證，讓其融資騙貸數(shù)十億元。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該城投公司由市長(zhǎng)兼任董事長(zhǎng)。規(guī)劃、國(guó)土等部門聯(lián)合造假，為城投貸款提供“假土地證”。

　　這種現(xiàn)象并非孤例，也為如今高發(fā)的地方債敲響警鐘。

　　佳木斯市最大江心島——柳樹島，聚集著三個(gè)村落，1000多戶村民。“絕大部分都是耕地。”6月29日，一位拉著馬車的村民說(shuō)，在11平方公里的島上，除了農(nóng)家樂和娛樂公園外，到處種著樹木和莊稼。全島只有0.7平方公里是合法的國(guó)有土地。但是，佳木斯市最大的國(guó)企——新時(shí)代城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資(集團(tuán))有限公司(簡(jiǎn)稱“新時(shí)代城投”)，擁有該島11平方公里的國(guó)有土地使用權(quán)證，并已將其抵押融資了10億元。

　　“那個(gè)證是假的。”宋學(xué)英說(shuō)。這名佳木斯市原國(guó)土資源局局長(zhǎng)，因受賄罪今年4月被判刑入獄14年。

　　他告訴記者。佳木斯市城投公司違規(guī)舉債背后，是一個(gè)城市高速發(fā)展的灰色樣本。

　　造假抵押柳樹島

　　“改造居民區(qū)、建工廠、修公園等項(xiàng)目，資金籌集方式通過辦理假土地證、再拿去抵押貸款。”柳樹島地塊就是其中一例

　　佳木斯，“東方第一城”，是中國(guó)最早迎接太陽(yáng)升起的地方。這是個(gè)嶄新的城市，主要街道“八橫九縱”，500多棟樓和主干路完成了美化、亮化。

　　“這背后問題很多。如改造居民區(qū)、建工廠、修公園等項(xiàng)目，資金籌集方式，都是用假的城市規(guī)劃、辦理假土地證、再拿去抵押貸款。”宋學(xué)英說(shuō)，2011年，國(guó)土部、國(guó)家審計(jì)署對(duì)佳木斯用地情況進(jìn)行調(diào)查，從銀行貸款開始倒查，查出多個(gè)假地貸款的項(xiàng)目。

　　柳樹島地塊就是其中一例。

　　2011年，國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局對(duì)佳木斯市督察時(shí)發(fā)現(xiàn)，2009年佳木斯市政府為融資需要，將違規(guī)劃撥給“新時(shí)代城投”的柳樹島用途由綠化用地調(diào)整為建設(shè)用地，劃撥土地使用權(quán)面積調(diào)整為1143.07公頃。并按商業(yè)、旅游、娛樂用途虛擬規(guī)劃條件進(jìn)行作價(jià)評(píng)估34億元，以此為抵押發(fā)行企業(yè)債券10億元。

　　經(jīng)過督察人員現(xiàn)場(chǎng)踏勘，柳樹島現(xiàn)狀為旱地、林地、內(nèi)陸灘涂、風(fēng)景名勝及特殊用地和村莊組成。真正可以用來(lái)抵押的國(guó)有建設(shè)土地僅有70公頃。

　　宋學(xué)英說(shuō)，當(dāng)時(shí)為柳樹島作抵押貸款，按照時(shí)任佳木斯市長(zhǎng)孫喆的批示，佳木斯國(guó)土局的任務(wù)就是辦理虛假的國(guó)有土地使用證，以及虛假的土地評(píng)估。

　　如果按照正規(guī)程序，辦理國(guó)有土地使用證，需經(jīng)過集體土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，并按照規(guī)劃、土地用途進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，繳納土地出讓金后才能辦理，而柳樹島上述程序均未進(jìn)行。

　　宋學(xué)英說(shuō)，規(guī)劃局也出具了虛假的規(guī)劃許可證，他們按照規(guī)劃局“虛擬”的地塊面積、方位，國(guó)土局直接蓋章，出具了“虛假”的土地使用證和他項(xiàng)權(quán)利證。

　　記者致電市規(guī)劃局，該局一曾負(fù)責(zé)過規(guī)劃審批的處級(jí)負(fù)責(zé)人表示，規(guī)劃局曾參加過國(guó)土局商討土地融資的會(huì)議，但他記得沒有給柳樹島審批過規(guī)劃，他也不清楚為何柳樹島能作為國(guó)有土地拿去抵押貸款。

　　6月23日，在哈爾濱監(jiān)獄服刑的宋學(xué)英告訴記者，為這些“假地”辦理假證，都經(jīng)過時(shí)任佳木斯市主要領(lǐng)導(dǎo)批示同意。“否則我有多少腦袋也不敢辦。”

　　市長(zhǎng)兼職城投公司

　　事實(shí)上，在職官員在企業(yè)兼職屬于違規(guī)行為。歷年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門曾多次禁止官員在城投公司兼職

　　6月27日，記者找到“新時(shí)代城投”，它在佳木斯財(cái)政局十八層高的辦公大樓里，與財(cái)政局同樓辦公。

　　當(dāng)日，獲知新京報(bào)的采訪意圖后，新時(shí)代城投辦公人員表示，他需向一周姓局長(zhǎng)匯報(bào)。

　　據(jù)內(nèi)部人士透露，新時(shí)代城投與佳木斯財(cái)政局合署辦公，除了高管交叉任職外，辦公人員也有交叉。

　　“新時(shí)代城投”成立于1999年。與國(guó)內(nèi)其他地方的國(guó)資城投公司類似，作為佳木斯市政府經(jīng)營(yíng)城市的主體，為其提供資金上的“借、用、管、還”一條龍服務(wù)。

　　2004年，佳木斯市政府又成立佳木斯市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展中心(簡(jiǎn)稱“佳木斯城投中心”)，代表市政府控股“新時(shí)代城投”。城投中心董事長(zhǎng)由佳木斯原市長(zhǎng)孫喆兼任，直到2013年孫喆調(diào)任齊齊哈爾市長(zhǎng)為止。

　　政府官員兼任城投公司董事長(zhǎng)的現(xiàn)象在國(guó)內(nèi)并不鮮見，但由市長(zhǎng)兼任城投公司董事長(zhǎng)的情況卻很少。

　　據(jù)內(nèi)部人士稱，原主管國(guó)土城建的佳木斯副市長(zhǎng)張書濱退居二線時(shí)，希望到新時(shí)代任職，但未獲批準(zhǔn)。

　　事實(shí)上，在職官員在企業(yè)兼職屬于違規(guī)行為。歷年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門曾多次禁止官員在城投公司兼職。

　　2004年，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得在企業(yè)兼職。

　　同時(shí)，《公務(wù)員法》與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法規(guī)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部企業(yè)兼職現(xiàn)象也有著明確規(guī)定，給予記過、降級(jí)或撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。

　　另外，2009年，佳木斯市政府又成立另一家城投性質(zhì)的公司——佳木斯佳和投資有限公司(簡(jiǎn)稱“佳和投資”)。佳木斯高新區(qū)管委會(huì)副主任孫濤任公司執(zhí)行董事兼總經(jīng)理。

　　2012年，國(guó)家審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，“佳和投資”也存在用假的土地證貸款的現(xiàn)象。

　　國(guó)家審計(jì)署報(bào)告稱，2010年11月22日，佳木斯市政府為融資需要，違規(guī)為4宗集體土地發(fā)放國(guó)有土地使用證，總面積178萬(wàn)平方米，設(shè)定住宅、商服用途，虛假出讓給佳木斯佳和投資，獲取貸款4.5億元。

　　城投公司所向披靡

　　佳木斯市一離任官員表示，在土地出讓市場(chǎng)上，位置好的土地由城投公司先挑，這對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)很大破壞

　　和其他城投公司相比，“新時(shí)代城投”的職能異常強(qiáng)大，除了時(shí)任市長(zhǎng)兼公司董事長(zhǎng)，佳木斯于2009年又賦予公司，具有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)主體、棚戶區(qū)改造及安居工程建設(shè)主體職能。

　　然而，城投公司實(shí)施土地收儲(chǔ)屬于違規(guī)。根據(jù)國(guó)家《土地儲(chǔ)備管理辦法》，土地收儲(chǔ)應(yīng)由隸屬于國(guó)土資源管理部門的事業(yè)單位承擔(dān)。

　　佳木斯市一離任官員表示，在土地出讓市場(chǎng)上，位置好的土地由城投公司先挑，這對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)很大破壞。

　　“新時(shí)代城投”具備這些職能后，在房地產(chǎn)開發(fā)和土地市場(chǎng)中“所向披靡”。

　　佳木斯國(guó)土局內(nèi)部人士稱，在佳木斯市西出口，沿江路南，多數(shù)土地由“新時(shí)代城投”先占后開發(fā)，并可直接出讓。佳木斯有的改造工程，屬于尚未規(guī)劃就已開工。

　　“新時(shí)代城投”在佳木斯西林路與紅旗路交叉口西側(cè)開發(fā)的小區(qū)，將百年老街西林路西延路堵死。市國(guó)土局內(nèi)部人士說(shuō)，這樣做破壞城市規(guī)劃。

　　7月3日，“新時(shí)代城投”辦公室一工作人員表示，他們拿去貸款的土地都是市城府批的地，“怎么可能是假的。”

　　“只是當(dāng)土地出讓需要履行手續(xù)，或貸款需要土地證時(shí)，他們才和規(guī)劃局、國(guó)土局打招呼。”上述人士說(shuō)。

　　這個(gè)說(shuō)法在新時(shí)代城投公司的內(nèi)部文件中得以證實(shí)。

　　2011年4月5日，“新時(shí)代城投”呈給佳木斯市政府一份請(qǐng)示報(bào)告稱：棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目?jī)?nèi)江南村東區(qū)、收獲機(jī)械廠、博康二院西等騰空地塊已與上海祿豐投資咨詢公司簽訂出讓協(xié)議。現(xiàn)急需規(guī)劃、土地部門辦理土地出讓手續(xù)，以解決目前的應(yīng)急還貸問題；請(qǐng)規(guī)劃部門盡量放寬規(guī)劃條件，以保障土地出讓工作順利完成。

　　業(yè)內(nèi)人士稱，國(guó)有土地出讓，若按正常程序，應(yīng)由規(guī)劃局先辦理規(guī)劃許可證，劃定土地性質(zhì)(工業(yè)、商業(yè)或居住)、土地勘測(cè)定界，而后估價(jià)，進(jìn)行招拍掛，中標(biāo)單位繳納土地出讓金后才能完成出讓。

　　從這份報(bào)告可以看出，“新時(shí)代城投”尚未經(jīng)規(guī)劃、國(guó)土部門同意，就已簽訂土地出讓協(xié)議。

　　60億資金之渴

　　在有限的農(nóng)用地轉(zhuǎn)國(guó)有土地指標(biāo)下，佳木斯市并沒有太多的土地用來(lái)貸款；但2010年佳木斯辦省運(yùn)會(huì)需60億

　　佳木斯在2010年出現(xiàn)了城建資金的異常渴望。那年，為舉辦黑龍江省第十二屆省運(yùn)會(huì)，佳木斯市啟動(dòng)城建百日會(huì)戰(zhàn)。

　　340多個(gè)項(xiàng)目要推進(jìn)，施工面積達(dá)300多萬(wàn)平方米；要新建、維修和拓寬改造的31條道路及21座橋梁同時(shí)開工；17條主要街路和“五園一帶”綠化工程全部啟動(dòng)；500多棟樓房的美化同步跟進(jìn)；156萬(wàn)平方米棚戶區(qū)改造工程全力推進(jìn)。

　　其中，路橋、園林綠化、城市亮化及體育場(chǎng)館續(xù)建等工程必須在百日內(nèi)完成。

　　據(jù)宋學(xué)英介紹，當(dāng)年“新時(shí)代城投”拿柳樹島抵押融資的10億元，主要用于省運(yùn)會(huì)體育館的修建。

　　據(jù)內(nèi)部人士介紹，2010年之前，新時(shí)代城投可以利用地方財(cái)政擔(dān)保在銀行貸款。

　　而在2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)19號(hào)文《加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理辦法的通知》，禁止地方政府用財(cái)政收入給融資平臺(tái)擔(dān)保貸款。

　　通知規(guī)定，融資平臺(tái)若要貸款融資，需要提供符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。

　　于是，為了貸款需要，城投公司需要提供有效的質(zhì)抵押物，而在有限的農(nóng)用地轉(zhuǎn)國(guó)有土地指標(biāo)下，佳木斯市并沒有太多的土地用來(lái)貸款。

　　佳木斯市原國(guó)土局長(zhǎng)宋學(xué)英說(shuō)，壓力之下，佳木斯市開始頻繁使用“假地騙貸”。

　　“拆東墻補(bǔ)西墻”

　　大規(guī)模舉債同時(shí)伴隨著巨大的還貸壓力。為此佳木斯市政府決定用一些不屬于城投公司的土地抵押還貸

　　大規(guī)模舉債同時(shí)伴隨著巨大的還貸壓力。宋學(xué)英說(shuō)，新時(shí)代城投、佳和公司除了依靠自身經(jīng)營(yíng)的土地、房地產(chǎn)開發(fā)收益還貸外，還需要佳木斯市政府設(shè)定新的抵押物，“拆東墻補(bǔ)西墻，暫付利息繼續(xù)，以貸養(yǎng)貸。”

　　比如，2011年3月，“新時(shí)代城投”為了償還此前的貸款，將一塊原不屬于自己的73公頃土地，落到其名下用于抵押還貸。隨后，“新時(shí)代城投”又將一片尚未獲批的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目用地拿到銀行去抵押。

　　“新時(shí)代城投”給佳木斯市政府的請(qǐng)示報(bào)告，證實(shí)了宋的說(shuō)法。

　　該報(bào)告稱“三、四期棚戶區(qū)改造擬貸款17.1億元，由于國(guó)家金融政策調(diào)整，該項(xiàng)貸款無(wú)法繼續(xù)利用地方財(cái)政擔(dān)保，需要佳木斯市提供總價(jià)超過24.5億元的抵押擔(dān)保手續(xù)。需要國(guó)土、規(guī)劃等部門盡快提供三、四期棚戶區(qū)改造工程地塊的土地使用證、規(guī)劃文件及地價(jià)評(píng)估報(bào)告等貸款資料。

　　“還貸急再貸更急。擬予大力支持，各相關(guān)部門應(yīng)全力速辦為宜。”對(duì)此報(bào)告，佳木斯市原副市長(zhǎng)孫博前做出批示。佳木斯市原市長(zhǎng)孫喆則批示：“同意博前意見”。原市委書記林秀山圈閱。

　　“國(guó)土局出了文件，向政府說(shuō)明，三、四期棚戶區(qū)的土地，沒有用地計(jì)劃，沒經(jīng)過省廳審批，另外地面上還有其他項(xiàng)目在施工，若答應(yīng)新時(shí)代城投的請(qǐng)求勢(shì)必違法。”據(jù)宋學(xué)英回憶，這個(gè)報(bào)告呈送市政府后，主要領(lǐng)導(dǎo)仍電話指示他為新時(shí)代城投辦理。

　　宋學(xué)英還記得，新時(shí)代城投有一筆3億元的農(nóng)行貸款被查出使用農(nóng)用地抵押貸款，要求新時(shí)代城投變更抵押物。最終市政府又另找一片正在使用中的國(guó)有土地變更抵押。

　　2011年，在佳木斯一次緊急還貸專題討論會(huì)上，宋學(xué)英被公布的貸款總額驚呆了。他說(shuō)，那次公布出來(lái)數(shù)十億元貸款總額，“我心里一算，等于佳木斯這幾年啥也沒搞，都是貸款做的。佳木斯去掉貸款就是一個(gè)空殼城市。”

　　償債是繼任者的事？

　　有關(guān)專家指出，城投債之所以造成危機(jī)，存在領(lǐng)導(dǎo)干部考核體制的原因。現(xiàn)任地方政府領(lǐng)導(dǎo)人多希望手上可用的資金越多越好，至于還債則是繼任者的事

　　假地貸款并非佳木斯市獨(dú)創(chuàng)。

　　2012年，國(guó)家審計(jì)署查出，2009年到2011年，齊齊哈爾市政府指示當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局將不是發(fā)放國(guó)有土地使用證范圍的公用設(shè)施用地、灘涂用地，辦證給了黑龍江鶴城建設(shè)投資發(fā)展有限公司，用于抵押融資共獲取貸款11.18億元，用于發(fā)行債券共獲取資金12億元。

　　對(duì)于佳木斯市和齊齊哈爾假地貸款融資的問題，國(guó)家審計(jì)署建議，追究有關(guān)人員責(zé)任。

　　此后佳木斯制定《土地抵押?jiǎn)栴}整改工作方案》，收回“虛假”的土地使用證；對(duì)相關(guān)貸款項(xiàng)目的抵押物進(jìn)行變更，并制定還款計(jì)劃分期還款；另外，對(duì)相關(guān)地塊爭(zhēng)取辦理征用及轉(zhuǎn)用手續(xù)，將土地轉(zhuǎn)為符合規(guī)劃的合法建設(shè)用地。

　　2013年，佳木斯市原市長(zhǎng)孫喆調(diào)任齊齊哈爾市任市長(zhǎng)。

　　宋學(xué)英認(rèn)為時(shí)任的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

　　6月26日，記者向?qū)O喆秘書用電話和短信表達(dá)采訪意圖，但一直未有回音。

　　“佳木斯市用地沒有幾宗是規(guī)范的，只是手續(xù)全與不全之分。”宋學(xué)英說(shuō)，他當(dāng)國(guó)土局長(zhǎng)十年，幾乎天天都在給政府用地補(bǔ)手續(xù)。

　　宋學(xué)英認(rèn)為，盡管國(guó)土系統(tǒng)已垂直管理，干部垂直任命；但是黨務(wù)、財(cái)權(quán)、業(yè)務(wù)都由當(dāng)?shù)攸h委政府掌握，國(guó)土局長(zhǎng)處在“腦袋在上，身子在下”的尷尬處境。

　　如今，宋學(xué)英認(rèn)為，規(guī)則不應(yīng)隨意改變，否則容易滋生貪腐。

　　2011年原規(guī)劃局長(zhǎng)葛鳳嶺被抓，系因修改已出讓土地規(guī)劃，涉嫌受賄。此案也牽涉到佳木斯原市委書記林秀山。去年7月，已調(diào)任黑龍江省委組織部副部長(zhǎng)的林秀山被中紀(jì)委帶走調(diào)查，至今由河北省檢方羈押。

　　隨后林秀山案牽出佳木斯原副市長(zhǎng)張書濱。今年年初，黑龍江省紀(jì)委宣布對(duì)張書濱“雙開”，移送司法機(jī)關(guān)。原城建局長(zhǎng)劉國(guó)橋以受賄罪被起訴。

　　宋學(xué)英也因收受多名房地產(chǎn)老板和單位下屬的賄賂而被起訴。

　　如今，“新時(shí)代城投”在忙于維系城投資金運(yùn)轉(zhuǎn)，2012年、2014年，公司又發(fā)行2次公司債券，分別融資貸款10億元和13億元。

　　有關(guān)專家指出，城投債之所以造成危機(jī)，也存在領(lǐng)導(dǎo)干部考核體制的原因。城投債即使違約，也是若干年之后的事，現(xiàn)任地方政府領(lǐng)導(dǎo)人多希望手上可用的資金越多越好，誰(shuí)借貸越多，政績(jī)就越突出，至于還債則是繼任者的事。

　　今年5月20日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見》明確：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。

　　這意味著，全國(guó)上萬(wàn)家國(guó)資城投公司將迎來(lái)新的變革，它們將不再是政府的融資平臺(tái)，不再被允許為政府融資，而是將變?yōu)榧兇獾钠髽I(yè)。

　　□新京報(bào)記者 涂重航 黑龍江佳木斯報(bào)道 A20-A21版攝影新京報(bào)記者 涂重航

(原標(biāo)題：城投公司以“假地”融資數(shù)十億元)