專家建議

　　海洋環(huán)境污染行政處罰應(yīng)上不封頂

　　對話人

　　全國律協(xié)環(huán)境與資源專業(yè)委員會副主任 周塞軍

　　對話動機(jī)

　　今年夏天以來，渤海溢油事故刺痛了每個中國人的神經(jīng)。至今，5個多月過去了，但這起海上油田溢油事件仍未解決。人們不禁追問，究竟是什么原因讓事故的處理一拖再拖？帶著這些疑問，法制網(wǎng)與全國律協(xié)合辦的“影響力·中國律師系列訪談”與全國律協(xié)環(huán)境與資源專業(yè)委員會副主任周塞軍展開對話，分析渤海溢油事故中的相關(guān)法律問題。

　　對話

　　中海油或擔(dān)連帶責(zé)任

　　記者：渤海溢油事件發(fā)生后，不少漁民已就自己的損失提起訴訟，國家海洋局也招聘了律師團(tuán)，為什么至今訴訟仍未進(jìn)入實質(zhì)階段？

　　周塞軍：這個案子是我國首個海洋污染重大案件，還有很多政策導(dǎo)向和訴訟規(guī)定尚不明確。漁民就損失提起訴訟是合法維權(quán)，但按照民事訴訟法的規(guī)定，提起訴訟需要提交相應(yīng)的損失數(shù)量和致?lián)p的證據(jù)，這對廣大漁民來說是個很困難的問題，而法院審查立案也是比較嚴(yán)格的，因此能否立案要看是否具備條件。此外，國家海洋局委托北海分局已完成了律師團(tuán)的招聘，現(xiàn)在律師團(tuán)正在做相關(guān)的證據(jù)收集工作和海洋污染生態(tài)損害訴訟中最重要的環(huán)節(jié)，也就是損害鑒定。總體來說，目前訴訟應(yīng)該還在緊鑼密鼓的準(zhǔn)備階段。

　　記者：事發(fā)以來，中海油的責(zé)任認(rèn)定問題一直存有爭議。有觀點認(rèn)為，康菲是獨立的民事主體，應(yīng)獨立承擔(dān)責(zé)任；也有觀點認(rèn)為，中海油也要承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　周塞軍：要分析責(zé)任首先要明確中海油在渤海灣石油開發(fā)中的地位和角色。根據(jù)國務(wù)院對外合作開采海洋石油資源條例，我國對外合作開發(fā)海洋石油資源的業(yè)務(wù)由中海油全面負(fù)責(zé)，中海油依法取得合作海區(qū)內(nèi)的石油勘探開發(fā)生產(chǎn)和銷售的專營權(quán)。康菲中國和中海油之間訂立了石油開采合同負(fù)責(zé)石油的開采。康菲中國作為獨立的法人，在開采石油時應(yīng)遵守我國的海洋環(huán)境保護(hù)法，防止開采過程中漏油污染海洋，現(xiàn)在出現(xiàn)了問題本應(yīng)獨立承擔(dān)責(zé)任。但康菲開采的權(quán)利是和中海油通過合同建立的，如果康菲公司不能承擔(dān)責(zé)任，那么中海油作為權(quán)利的受益者，在享有專營權(quán)的同時也負(fù)有保護(hù)這片海域的義務(wù)。此次事故中，中海油也有一定的監(jiān)管失職。從這個角度來講，中海油要承擔(dān)連帶責(zé)任，是適格的被告。

　　賠償不以排污超標(biāo)為前提

　　記者：漁民相對于跨國公司康菲來說是一個弱勢群體，在取證維權(quán)上存在一定的困難。具體來說，漁民要承擔(dān)哪些證明責(zé)任？

　　周塞軍：漁民要拿出證據(jù)證明自己的水產(chǎn)品因受污染而死亡的事實以及受到了多少損失。此外，還要指出他們懷疑或者指定的污染者，證明這個損失是加害人引起的，損害與溢油污染相關(guān)即可。

　　盡管舉證責(zé)任倒置，漁民起訴只需要表面的證據(jù)和表面的因果關(guān)系，但實際上對他們來說，證明的難度也還是比較大的。因為認(rèn)定環(huán)境污染的技術(shù)性很強(qiáng)，比如需要進(jìn)行技術(shù)鑒定、需要損失評估，而漁民作為弱勢群體，他們的科技和法律知識都相對不足，在取證和損害鑒定評估方面都會遇到不少困難，這就需要律師和社會組織的支持。

　　記者：康菲公司和中海油要承擔(dān)哪些舉證責(zé)任？排污是否超標(biāo)能否成為加害方承擔(dān)損害賠償所要考慮的因素？

　　周塞軍：加害方要證明自己沒有加害，即證明不是19-3油田污染導(dǎo)致了海產(chǎn)品的死亡和漁民的損失。而且，加害方的賠償并不以污染物是否排放超標(biāo)為前提，因為在環(huán)境污染民事賠償責(zé)任方面實行的是無過錯責(zé)任原則，并不以存在過錯為前提，也就是說即使加害方?jīng)]有過錯，排污在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，只要造成了損害就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。況且，這次事件是漏油導(dǎo)致污染，而不是正常的排污。前不久的事故調(diào)查結(jié)果也已認(rèn)定了事故是由康菲操作失誤造成的，康菲是存在過錯的。

　　海洋生態(tài)賠償基金須強(qiáng)制建立

　　記者：曾有報道稱，國家海洋局將就這一事故發(fā)起上億元的生態(tài)索賠，但后來相關(guān)人員證實這次生態(tài)索賠的數(shù)額不可能像想象中的是天文數(shù)字。

　　周塞軍：原因在于我國目前對海洋環(huán)境污染的生態(tài)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)還未統(tǒng)一。海洋污染的污染源、污染物和污染過程往往比一般的環(huán)境污染行為復(fù)雜得多，這決定了其損失的計算比一般侵權(quán)行為損失的計算要復(fù)雜得多。

　　此前，我國除農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局出臺了漁業(yè)損失計算辦法外，其他損失均無明確、統(tǒng)一的規(guī)定。立法上的不足導(dǎo)致渤海溢油事件在具體操作上出現(xiàn)無法可依的窘境，還可能造成不同受害者向不同法院起訴所獲賠償數(shù)額相差巨大的結(jié)果。

　　記者：溢油事故從爆發(fā)到現(xiàn)在，清污、堵漏工作還沒完成，生態(tài)修復(fù)資金嚴(yán)重欠缺。而康菲公司之前宣布的要成立兩個賠償基金至今也是遙遙無期。

　　周塞軍：國外海洋污染實行海上油氣勘探污染損害強(qiáng)制保險制度，在生態(tài)賠償時以備急用，用于填補(bǔ)清污、堵漏費(fèi)用。而國內(nèi)對于強(qiáng)制保險有立法上的限制，如必須是法律設(shè)立，或者是國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)立。因此，海上油氣勘探污染損害強(qiáng)制保險制度在投保額的規(guī)定上還是空白。這種缺陷對康菲公司造成的污染來說，就很難用保險來賠償污染造成的損失。

　　另外，我國海洋環(huán)境保護(hù)法施行已超過10年，而其中列明的建立油污損害賠償基金的條款至今尚未建立。這種制度上的缺陷意味著康菲溢油事故造成的海洋污染事故導(dǎo)致的未來相關(guān)海域的生態(tài)修復(fù)將面臨嚴(yán)重的資金缺口。

　　記者：在您看來，我國油污損害賠償基金制度應(yīng)如何完善？

　　周塞軍：首先要通過立法確定損害賠償基金制度，明確政府、社會和污染方在賠償基金中的責(zé)任比例。更重要的是要實行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法。建議在行政法規(guī)中增加規(guī)定，明確在訂立石油開采合同時，把是否繳納了油污損害強(qiáng)制保險作為審查批準(zhǔn)合同的條件，把好入口關(guān)。

　　行政罰款額度應(yīng)當(dāng)上調(diào)

　　記者：之前國家海洋局表示，按照法律，康菲可能面臨最高20萬元的處罰。這20萬元的上限是一次漏油處罰不超過20萬元，還是多次漏油累計處罰不得超過20萬元？

　　周塞軍：從現(xiàn)在的法律規(guī)定看，20萬元也許不是最終處罰，但最終處罰也不會超過30萬元，因為海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，對處罰額度限定為不超過違法所得的30%，且總額不超過30萬元。

　　記者：相比而言，我國對海洋污染的行政處罰額度明顯偏低。如何通過完善相關(guān)法律，來克服環(huán)境污染中普遍存在的“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象？

　　周塞軍：我國在1999年制定海洋環(huán)境保護(hù)法時，對處罰額度限定為總額不超過30萬元，這與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，但現(xiàn)在這個限額已明顯低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　應(yīng)盡快修改海洋環(huán)境保護(hù)法，借鑒水污染防治法對罰款上限上不封頂，對污染企業(yè)的行政處罰可以是幾億元甚至幾十億元，讓企業(yè)不敢污染，以改變“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)狀。

　　記者：在墨西哥灣的溢油事件中，美國政府追究了英國BP公司的刑事責(zé)任。渤海溢油事件的處理是否可能對康菲公司進(jìn)行刑事處罰？

　　周塞軍：渤海污染的后果確實很嚴(yán)重，但是否入刑，還需要國家海洋局與公安機(jī)關(guān)對其污染的行為和后果是否構(gòu)成犯罪進(jìn)行認(rèn)定，根據(jù)認(rèn)定的結(jié)果決定是否移交公訴機(jī)關(guān)。

　　前不久，刑法修正案(八)將重大環(huán)境污染事故罪改為污染環(huán)境罪，降低了入刑的門檻。刑法修正案(八)出臺后，如危險駕駛罪等罪名在實踐中起了較好的威懾作用，但污染環(huán)境罪至今沒有一個判例。建議司法機(jī)關(guān)盡快出幾個典型的相關(guān)判例，明確什么行為構(gòu)成污染環(huán)境罪，通過刑法的威懾力來強(qiáng)化公民的環(huán)境保護(hù)意識和企業(yè)的守法意識。(記者 林燕)