鹽改周年觀察：鹽改釋放鹽業活力 地方保護亟待破除

　　現行法規條文亟須與鹽改方案配套

　　《中國經濟周刊》 記者 郭芳

　　在激烈的混戰中，鹽業體制改革走過了第一年。

　　2016年5月，國務院印發的《鹽業體制改革方案》（下稱“《方案》”），開啟了中國鹽改大幕。《方案》的核心內容是：從2017年1月1日開始，取消食鹽準運證，放開食鹽生產批發區域限制，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。

　　沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后，人們擁有了吃鹽的多樣選擇權，而食鹽生產者則獲得了生產經營的自主權。

　　“沿著改革路徑往前走，鹽品質量得到提高，價格更加合理，原來由于政策形成的利益不平衡，也將達到一種新的平衡。這是改革的初衷。”某省鹽務局局長接受《中國經濟周刊》記者采訪時說，原來利益大頭都在鹽業公司（即批發企業），利益格局被打破之后，在改革不徹底的情況下，既得利益者的阻撓無可避免。

　　于是，伴隨著改革，一場混戰也隨之拉開。

　　混戰：癥結在于法規條文的修改未能與鹽改方案同步

　　作為食鹽定點生產企業，四川省自貢馳宇鹽品公司（下稱“馳宇鹽品”）是這場改革的受益者。

　　“鹽改之后，食鹽定點生產企業可以直接進入流通領域跨區域經營，這是一個重大突破。”自貢市政協副主席楊玉康接受《中國經濟周刊》記者采訪時說。

　　原有專營制度之下，食鹽生產企業的生產完全受制于食鹽生產限額年度計劃審批，生產多少噸完全取決于能夠獲得多少噸的計劃指標。

　　馳宇鹽品的產能在50萬噸左右，“在鹽改之前，要想飽和生產的可能性基本沒有。”馳宇鹽品董事長鄒成華介紹，以2016年為例，他們得到的食用鹽計劃指標是5.5萬噸。“大概也就夠生產兩三個月的量，其他時間基本在停產。越停產生產設備就越腐蝕得厲害，檢修成本費用就越高。另一方面，企業人員也非常不穩定，因為大多數時間都在停工，他們只能拿到一點基本工資，很難留住人。”鄒成華說。

　　2017年1月1日鹽改之后，像馳宇鹽品這樣的生產企業獲得了自主權，不再受計劃指標約束。“在今年的銷售旺季，外地過來拉鹽的車排成了長龍，都在等著工人加班生產。”鄒成華說，既喜又憂。喜的是，這樣火熱的場面前所未有，在改革之前他們幾乎不敢想象；憂的是，這一車車鹽拉出四川之后，命運難卜。

　　馳宇的食鹽在多省份被當地鹽務局查扣、攔截、下架。據不完全統計，2017年，馳宇鹽品僅在云南省被查扣的鹽就高達1000噸。

　　馳宇鹽品的遭遇并非個案。在過去一年，《中國經濟周刊》記者多次接到來自鹽業生產企業的反映稱，他們跨區域經營頻頻受阻，大批企業的食用鹽在進入江蘇、云南、河南、山東等省份之后被當地的鹽務局查扣、毀壞、封存下架，營銷人員被打傷甚至被以非法經營罪羈押……

　　國家發改委新聞發言人孟瑋曾公開批評，鹽業改革之后仍然存在地方保護主義，有的地方鹽務局設置行政壁壘，阻礙外地食鹽進入本地市場，甚至有個別地方鹽務局公開發文進行地方保護。

　　“在鹽改方案推出的同時，相關的法律條文并沒有進行相應的修改，法規沒有配套。”前述某省鹽務局局長說，“現在等于除了鹽改方案，什么都沒有，而原來專營體制之下的鹽業管理條例至今仍未廢除。這是問題的癥結。”

　　據業內人士反映，國務院1996年頒布的《食鹽專營辦法》以及各省份的鹽業管理條例，在鹽改之后依然有效。

　　雖然《方案》明確規定，食鹽定點生產企業可持本省（自治區、直轄市）省級鹽業主管機構頒發的食鹽批發許可證（有效期至2018年12月31日為止）進入食鹽流通銷售領域，跨省（自治區、直轄市）自主經營。但過去一年，很多省份的鹽務局仍然依據《食鹽專營辦法》及各省份的鹽業管理條例阻撓鹽品跨區域流通。

　　《食鹽專營辦法》規定，國家對食鹽批發實行批發許可證制度。食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽等。

　　按上述規定，跨區域流通涉嫌違法違規經營。前述某省鹽務局局長接受《中國經濟周刊》記者采訪時說：“在舊條例沒被廢除前，地方鹽務局的執法應該說是有依據的，最多只能指責其在執法過程中采用了過激手段。”

　　但在業內人士看來，這違背了鹽改的精神和初衷。被查扣產品的鹽廠也紛紛狀告地方的鹽業主管部門。

　　2017年4月，國家發改委、工信部印發《關于進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》（下稱“《通知》”）提出四大任務：全面準確落實鹽改精神，抓緊完善地方涉鹽法規體系；加快推進政企分開，完善食鹽專業化監管體制；落實鹽改跨區經營政策，積極釋放市場活力；開展食鹽質量安全專項檢查，確保人民群眾食鹽安全。

　　《通知》要求各省、自治區、直轄市人民政府要堅決取消食鹽準運證、食鹽零售許可證等不符合《方案》精神的行政審批事項。

　　“但如果新的條例法規不出臺，這種混亂局面將很難改變。” 據上述鹽務局局長透露，“國家有關部門原計劃在2017年底前完成鹽業條例修改，但現在看來完成不了。未來這種混亂狀態還將再繼續一段時間，修改得越慢，市場的障礙便越多。”

　　政企分離：2017年年底前基本完成

　　多位業內人士接受《中國經濟周刊》記者采訪時稱，造成混戰的深層次原因是部分地方鹽務局和鹽業公司（即批發企業）政企不分。

　　在一些省份，鹽務局和鹽業公司是兩塊牌子，一套人馬，鹽業公司總經理同時擔任鹽務局局長，既當運動員，又當裁判員。

　　據業內人士分析，原有專營體制下形成的鹽業公司和鹽務局，既擁有執法權、管理權，又是經銷商。改革之后，為了鹽業公司的商業利益，鹽務局因此變相阻攔、進行地區封鎖，對外省份鹽進入本地市場設置層層障礙。

　　根據國家發改委、工信部印發的《通知》，省、市、縣三級鹽業主管機構或食鹽質量安全管理與監督機構與鹽業公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成鹽業監管體制改革方案，2017年年底前要實現政企（事企）分離。

　　“2017年底，基本都能完成政企分開，但各地的情況都不太樂觀，完成的程度不一定能達到理想的狀態。”前述某省鹽務局局長說，“政企分開就是要求行政干行政的事、企業干企業的事，但原來大部分省份的鹽業監管職能都由鹽業公司來承擔，這批人沒有行政編制，當把鹽業監管職能劃給食藥監局之后，人過不去，這就成了問題。現在各省份都在想辦法，有的組織整體考試轉制，有的直接給行政編制，還有的讓提前退休。”

　　這位鹽務局局長還提出了另一個問題：分離之后，鹽業公司應該歸誰管？“交給國資委，國資委不見得一定收。如果還是歸鹽業監管部門代管理，那這種分離實際上就是假分離，沒有任何效果。從目前的情況看，各省份的情況都不一樣。”

　　他說，無論是否理想，2017年底都必須完成政企分離。“否則，工信部將約談各省份，這是誰也不愿意看到的。”

　　洗牌：行業內優勝劣汰，企業數量只減不增

　　在這場混戰中，價格戰也無可避免。

　　一些省份的鹽業公司在應對外地鹽跨區經營的過程中，為了守住在本地的市場份額，采取了非常激進的低價競爭策略。“例如，原來賣4000元一噸，鹽改后直接降至1000元一噸，連成本都回不來，生產企業叫苦不迭。”據業內人士透露，西部某鹽業大省的鹽業公司因為低價競爭，今年的虧損預計達到3億元。“這樣做，外地鹽確實不敢進來，但他們自己也很難支撐下去，所以一些采取低價策略的省份后來又慢慢恢復了價格。”

　　國家發改委體改司的數據顯示，鹽改方案正式實施后，食品加工用鹽價格下降30%~50%，部分地區部分品種批發價格、零售價格下降較為明顯。

　　“在鹽業公司互相惡性競爭之下，鹽業批發價格不斷下壓，大部分鹽廠的利潤在下降。”前述某省鹽務局局長估算，10%~15%的鹽廠在虧損；虧損的鹽業公司（鹽業批發企業）則更多，“估計在40%左右。”

　　但改革的過程就是利益再平衡的過程，廣大消費者及用鹽大戶均從改革中受益。據《人民日報》報道，醬油廠、咸菜廠以及調味品生產企業等用鹽大戶的用鹽成本明顯下降，幅度達30%~50%。如廣州某醬油廠，生產用鹽價格降了近50%，僅這一項開支一年即減少約1億元。

　　如前所述，大多數的食鹽定點生產企業都是這場改革的受益者。

　　馳宇鹽品董事長鄒成華坦言，他們從鹽改中真正受益。“雖然被查扣得比較厲害，不過我們的銷售力度在增大，銷售市場從原來云貴川陜等周邊的幾個省擴張到了10多個省。有的省銷量目前稍微小一些，但畢竟還是進去了。”她說，這一年，生產企業的銷售費用都在增長，激烈的競爭之下中低端鹽品的價格、利潤也確實在降低，但獲得了生產決策的自主權，根據市場需求推出了系列高端鹽，“這部分的利潤較高，足以彌補中低端鹽（降低）的利潤。”

　　據她介紹，相比去年，今年的營收和利潤都要翻番，預計明年將繼續增長。

　　有人歡喜有人憂。

　　據中國鹽業協會相關人士預測，2018年鹽業市場的形勢整體上會更加嚴峻，兩極分化將更明顯。

　　據前述某省鹽務局局長分析，“嚴峻指兩方面：一方面，鹽業公司原來從舊專營制度之下獲得的利潤積累繼續被消耗，這么多人要吃家底，還能堅持多久？另一方面，新的條例和政策什么時候能出臺尚是未知數，出臺越晚，可能對生產企業發展越不利。”

　　按鹽改方案，這一輪的改革將是一個優勝劣汰的過程。方案要求，不再核準新增食鹽定點生產企業和食鹽批發企業，確保企業數量只減不增。“只減不增就是要在行業內實現優勝劣汰，這次關于產大于銷的調整，矛盾很尖銳。若按國家要求整合下來，估計有一半的企業逐漸會被淘汰。2018年將重新洗牌，核發新的生產許可證。”這位鹽務局局長認為，參照國外管理模式，鹽業最終也會形成大企業集團。

　　這對具有鹽業資源優勢的地方意味著好機遇。

　　自貢市政協副主席楊玉康說，作為千年鹽都，自貢正在努力抓住國家鹽體制改革的機遇，目標是建設全國食用鹽產業基地，塑造食用鹽全國強勢品牌。

　　讓他稍覺遺憾的是，目前的改革并沒有將食用鹽和工業鹽進行分類管理，食用鹽和工業鹽的產品質量標準差距過小，食用鹽的特殊性沒有體現出來，目前很多生產工業鹽的企業也在生產食用鹽。“食用鹽畢竟是給人吃的，應該要實行更嚴格的標準，和工業鹽進行分類管理。”

　　這一建議當然有其道理，不過也不難看出楊玉康的“私心”： “自貢擁有最好的井礦鹽，富含硒、原生態、沒有污染，且儲量高達471億立方米，這在食用鹽市場甚至醫藥用鹽市場上都極具競爭力。”如果食用鹽實行更嚴格的標準，將有更多的競爭者被淘汰，而自貢的資源優勢也將更加凸顯。

　　楊玉康認為，“基于自貢的井礦鹽優勢，像馳宇這樣的自貢鹽業企業，它未來的發展前途，就是往中高端鹽，往食用鹽、醫藥用鹽方向發展。”

　　按楊玉康的說法，自貢決心要打造百億級規模的鹽產業經濟體及數十億規模的企業。

　　而馳宇鹽品很幸運地成為這一輪改革競爭中的佼佼者及當地政府重點培養的對象。當然，距離數十億規模的目標仍顯遙遠。