提高燃油稅：治理霧霾還是增加收入？

　　■聶日明

　　12月13日，財政部、國稅總局聯(lián)合發(fā)文，繼11月28日之后再次提高成品油消費(fèi)稅。受此影響，較11月28日之前，汽油、石腦油、溶劑油等消費(fèi)稅定額稅率提高0.4元/升，柴油、燃料油、航空煤油消費(fèi)稅定額稅率提高0.3元/升，其中航空煤油消費(fèi)稅繼續(xù)暫緩征收。兩次調(diào)稅率的同日稍晚時間，發(fā)改委發(fā)布消息，調(diào)低油價，但由于加稅因素相抵，國內(nèi)成品油的實際價格僅略為降低。

　　1994年《消費(fèi)稅暫行條例》執(zhí)行以來，消費(fèi)成品油需要繳納消費(fèi)稅，從量征收(每單位繳納特定額度的稅)，每升無鉛汽油征稅0.2元。消費(fèi)稅雖是流轉(zhuǎn)稅，但具有針對性，主要面向奢侈品和需要調(diào)節(jié)消費(fèi)需求的商品征收，如煙酒等上癮品和珠寶、汽車等奢侈品。

　　成品油消費(fèi)稅又被稱為“燃油稅”，源于燃油“費(fèi)改稅”改革。今年成品油消費(fèi)稅調(diào)整是燃油費(fèi)改稅以來的第一次稅率變動。2008年末，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施成品油價格和稅費(fèi)改革的通知》，開征燃油稅“取代公路養(yǎng)路費(fèi)等費(fèi)用，以及地方用于公路、水路、城市道路維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費(fèi)”，為此大幅上調(diào)成品油消費(fèi)稅，“調(diào)整后，汽油等的消費(fèi)稅單位稅額為每升1元，柴油等為每升0.8元”，一直執(zhí)行到今天。

　　成品油消費(fèi)稅與其它消費(fèi)稅一樣，具有定向調(diào)節(jié)的功能。國際上的主要石油進(jìn)口國，大多使用消費(fèi)稅來抑制消費(fèi)。更重要的是，當(dāng)前隨著汽車保有量的增加，汽車尾氣排放成為大中型城市霧霾的主要來源之一，嚴(yán)重影響居民的日常生活，抑制汽車的出行是控制霧霾必不可少的一環(huán)。在國際油價連番下跌、成品油價下滑的背景下，提高消費(fèi)稅，既不增加現(xiàn)有消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，也抑制了油價下跌所帶來的成品油過度消費(fèi)與使用。從策略上講，這是一個不錯的政策。

　　成品油降價與提稅同時進(jìn)行，引起了公眾的激烈討論，不乏指責(zé)之音。論對霧霾等空氣污染的貢獻(xiàn)，柴油要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于汽油，尤其是中國廣泛存在的老式柴油發(fā)動機(jī)驅(qū)動的機(jī)動車，并且柴油消費(fèi)量大，相當(dāng)于汽油的2倍，但兩次稅率調(diào)整，柴油比汽油少漲1毛錢。同時，國際油價正處于下跌的趨勢，再次探底的可能性很大。油價再跌時，如何抑制油價下跌帶來的過度消費(fèi)呢，總不能再加稅吧？

　　宏觀看來，中國幅員遼闊，燃油的使用不獨(dú)大中型城市才有，農(nóng)村及中小城鎮(zhèn)的需求也很大，如柴油驅(qū)動的農(nóng)業(yè)耕作機(jī)械、人口密度低的中長途客運(yùn)和摩托車等，他們的收入低，生活成本卻不小。這些地區(qū)受燃油帶來的污染較小，但卻承受了燃油稅上漲提升的生活成本。近年，城鄉(xiāng)之間、東西部之間的收入差距拉大，油價等要素成本上漲是非常重要的因素。難得的油價下跌，對于降低他們的生產(chǎn)、生活成本原本是改善生活質(zhì)量的好機(jī)會，但政策并沒有讓他們從油價下跌中受益。

　　從商務(wù)部公布的2013年前11個月的成品油消費(fèi)的數(shù)據(jù)來看，2013年的油價處于下行趨勢，但成品油消費(fèi)量同比也處于下行的趨勢，這表明成品油消費(fèi)相對剛性，消費(fèi)量的多寡與經(jīng)濟(jì)周期的相關(guān)性更高一些。在這種情況下，提高稅率對于抑制成品油消費(fèi)的作用不大。

　　征稅既然沒辦法抑制需求，就更像是增稅行為。作為需求剛性的消費(fèi)品，征稅不會影響成品油消費(fèi)量，稅收規(guī)模有保障。間接征收(委托銷售機(jī)構(gòu)代繳)、價內(nèi)稅，也讓消費(fèi)者難以體會到稅的存在，只會將消費(fèi)者的抱怨轉(zhuǎn)化成對壟斷國企高油價的批評。并且在油價下跌時，連這種批評都不會有，對財稅部門來說，這無疑是征稅的良機(jī)。

　　消費(fèi)稅設(shè)立之初，主要面向奢侈品，稅基窄，每年征收的總量并不高。到2008年，也不過2568.27億元，占中央政府本級稅收的8.29%。2009年“燃油費(fèi)改稅”第一年，消費(fèi)稅總額就猛增了85.4%，達(dá)4761.22億元，占中央政府本級稅收的14.27%，到2013年時，消費(fèi)稅總額已經(jīng)躍增至8230.27億元，是2008年的3.2倍。這主要是成品油消費(fèi)稅的貢獻(xiàn)。

　　根據(jù)商務(wù)部石油行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的數(shù)據(jù)，2013年全國消費(fèi)成品油超過2.8億噸，其中最大的兩個品種汽油和柴油分別超過0.93億噸(1噸約1350升)、1.7億噸(1噸約1190升)，按此計算，2013年征收的成品油消費(fèi)稅超過3000億，占消費(fèi)稅總額的36%，其稅率稍有增加，都會極大地增加中央的消費(fèi)稅收入。

　　年初以來，全國財政收入同比增速受累于經(jīng)濟(jì)減速，下滑趨勢明顯，財稅部門完成今年預(yù)算收入的困難很大。在油價還處于下跌的時候，反向增加成品油的消費(fèi)稅，既不增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，又會提高中央稅收收入。按2013年成品油消費(fèi)的估算，11月28日成品油稅率提升至少每年為中央政府增加了460億元的收入，占2013年成品油消費(fèi)稅的15%。12月13日的成品油稅率再次調(diào)整，至少每年又增加了710億的稅收，占2013年成品油消費(fèi)稅的24%。兩次合計稅率上調(diào)高達(dá)39%，每年向全社會增加了1200億左右的稅收。

　　當(dāng)然，提高稅率，增加財政收入，也沒什么不對。關(guān)鍵在于征稅的同時，政府為納稅人做了什么？當(dāng)年“燃油費(fèi)改稅”就明確，新增成品油消費(fèi)稅連同由此相應(yīng)增加的增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加具有專項用途，不作為經(jīng)常性財政收入。改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。但幾年下來，高速公路的收費(fèi)既不停，也不減，公眾也不知道新增的燃油稅有多少，又是如何使用的。

　　此次財政部就調(diào)整成品油等產(chǎn)品消費(fèi)稅政策答記者問時，對油品稅負(fù)做了國際比較，指出中國油品稅負(fù)明顯低于歐盟國家，與周邊一些國家相比也偏低。話雖沒錯，但這些國家征稅的法律層次高，納稅人對稅目設(shè)立、稅率的高低有很大的決定權(quán)。油品計稅，也多以價外稅呈現(xiàn)，消費(fèi)清單往往明示稅額，納稅人清楚地了解為每升油交了多少增值稅、消費(fèi)稅。中國要學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗，在提升稅率的同時，首先應(yīng)該讓納稅人交稅交個明白，在消費(fèi)小票上列明稅額，這或許是讓納稅人納得心悅誠服的第一步。

　　(作者為上海金融與法律研究院研究員)